關于我市商住用地管理情況的調研報告

——2022年11月4日在市九屆人大常委會第七次會議上

市人大環(huán)資城建委員會

市人大常委會：

按照市人大常委會2022年工作要點安排，市人大環(huán)資城建委在市人大常委會副主任李淑云的帶領下，采用實地察看、聽取匯報、查閱資料等方式，對我市商住用地管理情況開展了調研。現(xiàn)將有關情況報告如下：

　　一、基本情況

　　全市商住用地總面積20078公頃（30.13萬畝），其中：城鎮(zhèn)住宅用地5365公頃（8.05萬畝），農(nóng)村宅基地（含國有農(nóng)場居民住房用地）13194公頃（19.79萬畝），商業(yè)服務設施用地1519公頃（2.28萬畝）。中心城區(qū)商住用地總面積3214公頃（4.82萬畝），其中：城鎮(zhèn)住宅用地雙臺子區(qū)661公頃（0.99萬畝），興隆臺區(qū)1988公頃（2.98萬畝）；商業(yè)服務設施用地雙臺子區(qū)151公頃（0.23萬畝），興隆臺區(qū)414公頃（0.62萬畝）。

　　近年來，市政府貫徹落實黨中央和省、市委決策部署，認真學習貫徹實施土地管理法等法律法規(guī)，全面加強土地管理，特別是在商業(yè)用地和住宅用地管理方面做了大量工作，取得了明顯成效。

　　（一）高質量規(guī)劃引領商住用地布局。市政府積極推進《盤錦市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035）》，統(tǒng)籌土地資源高效配置，確立了我市“一軸一帶兩翼五城多點”區(qū)域發(fā)展新格局，形成市域“一心一區(qū)兩副多點”的城鎮(zhèn)體系等級結構。編制完成《遼河兩岸“一帶雙創(chuàng)”專項規(guī)劃》《盤錦市景觀風貌規(guī)劃》《盤錦市公共停車場及充電樁規(guī)劃》《盤錦市慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃》《盤錦市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》《盤錦市鄉(xiāng)村建筑風貌設計指南》等專項規(guī)劃。形成了《于樓地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《新生總體規(guī)劃》《鼎翔康養(yǎng)小鎮(zhèn)規(guī)劃》《盤錦市百公里綠道詳細規(guī)劃設計》等一批分級特色規(guī)劃。完成了166個村的“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃以及《盤錦鄉(xiāng)村建筑風貌設計指南》等，在規(guī)劃框架下為商住用地管理提供了基本遵循。

　?。ǘ┥套∮玫貎r格穩(wěn)中有升。近年來，受全球經(jīng)濟衰退和國內“三期疊加”等因素相互交織的影響，我市城區(qū)商業(yè)用地和居住用地出讓價格持續(xù)負增長，價格下降速度逐漸減弱，2019年開始扭轉為正增長。2021年城區(qū)商業(yè)用地地價平均值為1821元/平方米（121.40萬元/畝），環(huán)比增長率為0.17%；居住用地地價平均值為1347元/平方米（89.80萬元/畝），環(huán)比增長率為0.75%。今年以來，開展了全域城鄉(xiāng)基準地價制定工作，建立全市國有建設用地標定地價體系，加強地價水平管理，開展宏觀調控，指導各種土地交易，為土地利用、城市建設、房地產(chǎn)投資提供重要參考。在全省率先探索以市域為單位開展地價水平與經(jīng)濟發(fā)展水平匹配專題研究，確定理想地價和可實現(xiàn)地價。

　　（三）商住用地能夠得到有效供給。市政府科學安排新增建設用地指標，抓住用地計劃指標改革紅利，強化“要素跟著項目走”導向，主動對接重點項目牽頭單位，對規(guī)劃選址、用地指標、用地報批、土地供應各環(huán)節(jié)進行全方位的跟蹤，爭取優(yōu)先使用國家和省級指標，確保新增指標的有效配置。2017年以來，全市獲批商業(yè)和居住用途新增建設用地400余公頃。推進土地儲備管理改革，今年年初出臺了《關于進一步加強土地儲備和供應管理的意見》，規(guī)范土地儲備和供應管理，全力推進建設用地“讓前必儲”，截至目前，市自然資源事務服務中心儲備商住用地入庫112.51公頃，其中今年新入庫34.33公頃，為下一步項目用地保障提供要素支撐。

　?。ㄋ模┥套∮玫匾?guī)劃審批和后續(xù)管理得到加強。市政府制定實施《關于進一步加強城市規(guī)劃項目管理的若干意見》，加強市規(guī)委會對城市規(guī)劃項目宏觀管理水平，建立了規(guī)范有序的項目建設規(guī)劃管理機制。全面落實“一網(wǎng)通辦”工作部署，將工程建設領域政務服務項目納入行政審批系統(tǒng)統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了100%進廳上網(wǎng)。制定實施相關規(guī)范性文件，有效解決商住用地歷史遺留問題。

　　二、存在問題

　　在我市商住用地管理過程中，市政府做了大量卓有成效的工作，但也存在一些差距和問題。

　　（一）批而未供商住用地問題比較突出。有的用地項目在土地征收和轉用審批手續(xù)辦理完成后，用地計劃發(fā)生變化，造成了批而未供；有的因城市規(guī)劃調整，造成了批而未供；還有的政府未交付凈地，動拆遷難度較大，造成了批而未供；有的在建項目存在個別地塊未徹底完成拆遷，也影響建設進度。

　　（二）供而未用商住用地情況依然存在。有的用地單位雖然取得了土地使用權，也開展了一些建設，但建設規(guī)模不足，形成了閑置土地，按照《閑置土地處置辦法》在處置中需要對地上物予以適當補償，地方政府出資難度較大，一時難以解決。有的商業(yè)用地項目在取得土地使用權后，至今10年未曾動工建設。造成土地資源浪費。

　?。ㄈ┪磁冉ㄉ套∮玫厍闆r個別存在。個別住宅項目2011年開工建設，2014年入住，至今未取得建設工程規(guī)劃許可證。未經(jīng)用地批準建設房地產(chǎn)項目造成的歷史遺留問題難以徹底解決。

　　（四）住宅用地供給大于實際需求。我市城鎮(zhèn)居民擁有住房38.1萬套，戶均1.24套，人均住宅建筑面積47平方米，遠超住建部小康社會人均居住面積標準（35平方米）。與之相對應，已供未建的住宅用地仍然存在，中心城區(qū)已供未建的閑置住宅用地還有11宗74公頃。

　　三、幾點建議

　　土地資源是推動經(jīng)濟發(fā)展的基本要素，是實現(xiàn)企業(yè)擴大再生產(chǎn)的重要物質保障。隨著全市經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，土地管理工作面臨著保護資源和保障發(fā)展的雙重壓力。我們根據(jù)商住用地的相關情況，提出如下建議：

　　（一）進一步強化國土空間規(guī)劃管控，在保護資源的同時保障發(fā)展。習近平總書記曾經(jīng)指出“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。”在國土空間規(guī)劃編制“三區(qū)三線”劃定過程中，要“堅定不移實行最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度，將良田沃土、綠色田園留給子孫后代”，嚴格落實國家和省下達的、耕地保護和永久基本農(nóng)田保護目標。堅持全市“一盤棋”，嚴格用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控“非糧化”，從嚴控制耕地轉為商住用地和其他建設用地。規(guī)范完善耕地占補平衡，確保補充耕地數(shù)量相等、質量相當。全面了解商住用地實際情況，摸清家底，科學研判房地產(chǎn)市場用地情況，結合全市商住項目用地需求，深入細化土地利用年度計劃管理，在保護資源的前提下保障商住用地供應，推動商住用地管理規(guī)范化、制度化。

　　（二）進一步加大閑置土地整治力度，不斷提升我市土地節(jié)約集約利用水平。堅持問題導向、分類指導、靶向施策，依法分類推進批而未供和閑置土地整治，逐個盤點、逐一分析，“一企一策”“一地一策”“一事一策”，扎實推進。強化考核激勵機制，用好用活用足“增存掛鉤”政策，建立土地實施精細化管理機制。在繼續(xù)實施各項盤活閑置土地的措施基礎上，創(chuàng)新工作方式方法，全面整治閑置土地，切實提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用，為堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活，推動我市建設遼寧全面振興全方位振興先行區(qū)提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國土空間。

　　（三）進一步加大土地管理執(zhí)法力度，依法嚴懲違法用地行為。進一步完善建設用地審查報批會簽會審機制，提高建設用地審查效率。全面落實營商環(huán)境建設要求，進一步優(yōu)化工程建設項目審批流程，加強部門對接，借鑒先進經(jīng)驗，提高審批效率。在解決歷史舊賬的同時，提早謀劃、做好防范措施，將在招商引資、項目選址、投資準入、科學計劃等源頭上開展防范，確保處理舊賬、不欠新賬。強化建設項目全鏈條管控，強化對建設項目的動態(tài)巡查管理，不斷提升建設用地供后監(jiān)管力度。健全和完善自然資源執(zhí)法監(jiān)察體制，強化自然資源執(zhí)法隊伍建設，嚴格落實網(wǎng)格化土地監(jiān)管機制，強化全域動態(tài)巡查力度和頻次，切實解決土地利用中存在的各類問題，依法及時懲處違法用地者，堅決遏制違法用地行為。

　　（四）進一步加強土地管理法治宣傳教育，營造土地管理法治氛圍。充分利用“12.4”全國憲法日、“4.22”世界地球日、“6.25”全國土地日開展土地管理法律法規(guī)集中宣傳活動以及經(jīng)常性宣傳活動，做好土地管理法律法規(guī)宣傳普及。特別是將法律法規(guī)落實到領導干部實際工作決策中。針對受眾群體開展有針對性的宣傳工作，向廣大農(nóng)戶宣傳耕地保護法律知識，向城鎮(zhèn)居民宣傳不動產(chǎn)權利維護方面的內容，向社會投資主體宣傳土地法律責任，擴大土地管理法律法規(guī)影響力，在全市營造依法管地、依法用地的良好法治氛圍。