關(guān)于全市政府債務(wù)管理情況的調(diào)研報告

——2022年11月4日在市九屆人大常委會第七次會議上

市人大財政經(jīng)濟委員會

市人大常委會：

根據(jù)市人大常委會2022年度監(jiān)督工作安排,市九屆人大常委會第七次會議將聽取和審議市政府關(guān)于政府債務(wù)管理情況的報告。為做好相關(guān)工作，市人大財政經(jīng)濟委員會對全市政府債務(wù)管理情況進行了調(diào)研，聽取了市財政局、市國資委等相關(guān)部門的情況匯報，深入部分縣區(qū)實地查看新增債券項目建設(shè)等情況。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下:

一、基本情況

（一）政府債務(wù)余額情況

截至2022年8月底，全市政府債務(wù)余額782.0億元，其中：一般債務(wù)646.7億元，專項債務(wù)135.3億元。債務(wù)余額嚴(yán)格控制在我市債務(wù)限額810.3億元以內(nèi)。

按行政區(qū)域劃分：市本級255.4億元，各縣區(qū)、經(jīng)濟區(qū)526.6億元（盤山縣82.1億元，雙臺子區(qū)71.9億元，興隆臺區(qū)47.3億元，大洼區(qū)97.6億元，遼濱經(jīng)開區(qū)227.7億元）。

（二）2022年1-8月份政府債務(wù)變動及使用情況

2022年，全市政府債務(wù)期初余額771.6億元，其中：一般債務(wù)643.8億元，專項債務(wù)127.8億元。

2022年1-8月份全市債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入47.8億元，債務(wù)還本支出37.4億元，預(yù)算安排資金償還利息19.1億元。當(dāng)期新增10.4億元，其中：新增一般債券3億元，新增專項債券7.4億元。資金來源為省政府統(tǒng)一發(fā)行的政府債券。共支持6個項目，涉及遼河干流灘區(qū)居民遷建、盤錦榮興港區(qū)30萬噸原油碼頭等建設(shè)項目。

（三）債務(wù)的投向與管理情況

總的看，我市地方政府債務(wù)規(guī)模較大（782億元），但控制在省核定的限額以內(nèi)（810.3億元），政府債務(wù)主要集中于市本級和遼濱經(jīng)開區(qū)，其規(guī)模占全市政府債務(wù)的60%以上。一是從政府債務(wù)投向來看，我市政府債務(wù)資金主要投向道路交通、棚改、園區(qū)建設(shè)、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，具有“建設(shè)性”“生產(chǎn)性”特質(zhì)，在支持經(jīng)濟發(fā)展、加強改善民生、推進社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。二是從償債資金來源看，政府債務(wù)本金通過發(fā)行政府債券置換，利息列入年度預(yù)算解決，風(fēng)險得到了有效控制。經(jīng)過幾年的債務(wù)置換，系統(tǒng)內(nèi)政府債務(wù)基本置換成了政府債券，降低了債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，延緩了還本壓力。三是從債務(wù)管理情況看，近年來，全市各級政府及財政部門，在強化政府債務(wù)管理和風(fēng)險防控方面，采取了大量積極有效的措施。壓實主體責(zé)任，充分發(fā)揮市防范化解政府債務(wù)風(fēng)險領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，多措并舉化解到期債務(wù)本息，切實防范和化解財政金融風(fēng)險。加強源頭監(jiān)管，將爭取新增政府債券作為合法舉債的唯一“前門”，做好項目可行性、必要性、收支平衡論證，防止過度舉債。動態(tài)監(jiān)督管理，依托政府債券全流程管理系統(tǒng)，對專項債券支出情況進行動態(tài)監(jiān)測，跟蹤各縣區(qū)、經(jīng)濟區(qū)政府債務(wù)管理工作開展情況，動態(tài)監(jiān)控政府債務(wù)。完善預(yù)警機制，進一步完善了政府債務(wù)統(tǒng)計分析和動態(tài)監(jiān)管機制，建立還款進度臺賬，實時調(diào)度全市各單位還本付息及償債資金落實情況，確保不發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險事件。這些工作措施，有效地提升了全市各級政府債務(wù)管理能力，規(guī)范了政府舉債行為。

應(yīng)該說，近年來，市政府及財政等部門、單位在加強政府債務(wù)管理，防控化解債務(wù)風(fēng)險等方面，做了大量工作，取得了良好的成效。但從目前情況看，我市政府債務(wù)總體規(guī)模依然較大，政府償債能力普遍較弱，債務(wù)還本付息進入高峰期，債務(wù)化解難度大，風(fēng)險突出，形勢十分嚴(yán)峻。

二、存在的主要問題

經(jīng)調(diào)查，當(dāng)前全市政府債務(wù)管理主要存在以下問題：

（一）償債能力較弱，還本付息壓力大

近年來，全市政府債務(wù)還本付息進入高峰期，受到減稅降費、新冠疫情等因素影響，全市稅收收入增速放緩，可用財力增長乏力，各級政府剔除剛性支出后，可用于償債資金變得十分有限。同時，資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差，雖然舉債投資形成了一些資產(chǎn)，但由于這些資產(chǎn)具有很強的公益性，變現(xiàn)能力較弱，難以滿足償還債務(wù)需要。

（二）債務(wù)管理仍需加強

全市債券資金支出進度緩慢，特別是2021年債券資金整體支出進度僅為45.4%。個別縣區(qū)國有企業(yè)違規(guī)提供融資擔(dān)保，有的PPP項目未真正引入社會資本，增加財政中長期支出責(zé)任，監(jiān)管力度還有待加強。

（三）債務(wù)風(fēng)險、流動風(fēng)險凸顯

我市政府債務(wù)存量規(guī)模大、風(fēng)險等級較高。近年來，財政部、國家銀監(jiān)局等部委相繼出臺規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為、做好政府債務(wù)風(fēng)險防范化解等意見措施，融資政策收緊，金融企業(yè)決策更加慎重，加之全市受到債務(wù)風(fēng)險地區(qū)嚴(yán)監(jiān)管政策因素影響，個別縣區(qū)政府債務(wù)流動風(fēng)險突出，部分領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險向財政風(fēng)險傳導(dǎo)，財政體系運轉(zhuǎn)受到較大影響。

（四）政府債券融資能力受限

受到國家原則上不增加債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)限額和省政府新增債券發(fā)行風(fēng)險控制規(guī)則等政策限制，我市獲批新增債券規(guī)模小，一批補短板、促發(fā)展的債券項目未能獲得債券資金支持。2022年1-8月份，全省安排政府債券資金291億元，我市爭取資金10.4億元，占比僅為4%。同時，目前我市符合國家債券重點支持的“兩新一重”項目較少，儲備項目的質(zhì)量有待提高，融資能力受限。

三、下步意見建議

針對上述問題，按照有關(guān)法律和中央、省市委部署要求，結(jié)合我市實際，提出以下意見建議。

（一）壓實責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)管理規(guī)定

全市各級政府要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》、國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，以及省委、市委關(guān)于政府債務(wù)管理、債務(wù)風(fēng)險化解等規(guī)定，進一步建立健全全市債務(wù)管理和防控機制。要加強領(lǐng)導(dǎo)，壓實各縣區(qū)、各部門償債化債的主體責(zé)任，做到“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”。牢固樹立正確政績觀，合理引導(dǎo)穩(wěn)定社會預(yù)期，增強債務(wù)風(fēng)險意識，正確處理發(fā)展與風(fēng)險的關(guān)系。強化重點項目建設(shè)的科研論證，凡是超出本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力的，項目總投資無法落實或資金來源不明確的，以及債務(wù)風(fēng)險防控出現(xiàn)重大問題的，一律不得舉債。加強對政府債務(wù)的重點督查和審計，嚴(yán)格執(zhí)行終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法。

（二）科學(xué)安排，強化新增債券監(jiān)督管理

一是做好項目前期謀劃儲備。把申報發(fā)行地方政府債券項目作為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的重要抓手，找準(zhǔn)影響專項債券項目申報的難點痛點，對標(biāo)專項債券發(fā)行條件，高質(zhì)量申報儲備項目，為我市重大項目推進實施提供資金保障。二是加快項目資金支出進度。加快已發(fā)行未使用的新增專項債券資金投入使用，壓實主管部門和項目單位責(zé)任，強化新增債券資金分配、撥付、使用全過程監(jiān)管，確保政府債券資金能夠按時支付。三是強化債券項目績效評價。堅持“舉債必問效、無效必問責(zé)”，緊扣債券項目資金事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，將績效管理貫穿到專項債券預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。

（三）多措并舉，嚴(yán)守不發(fā)生債務(wù)風(fēng)險底線

一是筑牢安全發(fā)展紅線。提高政治站位，樹立底線思維，堅持以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險為主線，確保政府舉債依法依規(guī)進行。繼續(xù)嚴(yán)控政府投資行為，杜絕超財力安排支出，決不允許通過新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。二是堅決防范化解風(fēng)險。強化各償債責(zé)任主體意識，切實履行償債主體責(zé)任。加強債務(wù)風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測預(yù)警，進一步嚴(yán)格落實債務(wù)風(fēng)險管控措施。及時分析研判風(fēng)險等級，對高風(fēng)險地區(qū)及時作出預(yù)警提示，做到風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置，確保不發(fā)生違約支付風(fēng)險。三是積極穩(wěn)妥化解債務(wù)存量。積極爭取政策支持，逐步將市本級等全域納入化債試點范圍。通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、用好存量資金、處置存量資產(chǎn)尤其是不良資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金化解債務(wù)。仍無法有效化解債務(wù)存量的，要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，切實防止債務(wù)風(fēng)險問題發(fā)生。全市各級政府要將政府債務(wù)利息支出足額納入預(yù)算管理。

（四）正確處理好防風(fēng)險與穩(wěn)增長的關(guān)系

發(fā)展是解決全市諸多經(jīng)濟社會問題的關(guān)鍵，是盤錦建設(shè)全省全面振興全方位振興發(fā)展先行區(qū)的根本動力。因此，在嚴(yán)控政府債務(wù)的同時，要在高質(zhì)量發(fā)展上下功夫，在項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上下功夫，在加大對外招商、資金爭取力度上下功夫，著力培植財源，增強償債能力，從而進一步提升舉債融資能力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)。同時，要改革工作考核評價制度，進一步扭轉(zhuǎn)過去單純以地區(qū)生產(chǎn)總值增長論英雄的局面，增加經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、效益和民生事業(yè)、居民收入等指標(biāo)，將地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、逾期情況擺到更重要的位置，全方位考評各級政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，引導(dǎo)全市各級政府處理好保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系。

（五）增強實效，強化人大對政府債務(wù)的監(jiān)督

全市各級人大及其常委會要按照中央辦公廳《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見的通知》及省委、市委等有關(guān)要求，強化人大對政府債務(wù)的監(jiān)督。一是完善人大對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機制。健全審查監(jiān)督程序，確定審查監(jiān)督重點，創(chuàng)新審查監(jiān)督的方式方法，規(guī)范報送內(nèi)容和形式。各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)每半年向同級人大書面報告地方政府債務(wù)的管理情況和風(fēng)險評估報告。二是加強對包含政府債務(wù)的全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。監(jiān)督將地方政府債務(wù)（包括存量債務(wù)和新增債務(wù)）分門別類納入全口徑預(yù)算管理。預(yù)算應(yīng)包括債務(wù)的舉借、使用和償還等信息，細(xì)化到具體項目，便于人大審查監(jiān)督，強化預(yù)算約束。全市各級政府及財政等部門要按照要求完善政府債務(wù)的報告內(nèi)容，依法接受監(jiān)督。