關于市人民檢察院適用認罪認罰從寬制度工作情況的調研報告

市人大監(jiān)察和司法委員會

市人大常委會：

根據(jù)市人大常委會2021年工作要點安排，由市人大常委會副主任王巖帶隊，市人大監(jiān)察和司法委員會組織部分市人大常委會組成人員、市人大代表參加的調研組對市人民檢察院適用認罪認罰從寬制度工作情況開展了調研。現(xiàn)將調研情況報告如下：

一、市人民檢察院適用認罪認罰從寬制度工作開展情況

2019年以來，全市檢察機關在兩級人大及其常委會的監(jiān)督支持和政法委的統(tǒng)籌協(xié)調下，深入推進認罪認罰從寬制度，在及時有效懲治犯罪、加強人權司法保障、提高刑事訴訟效率、促進社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。2019年至今年3月份，全市檢察機關依法適用認罪認罰從寬制度辦結案件1593件1883人，適用比率為52%（其中2020年1月至2021年3月，適用案件1417件1685人，適用比率為81.6%）。其中提起公訴1606人，依法作出不起訴決定271人；提出確定刑量刑建議943人，占提起公訴人數(shù)的86.4%；法院采納確定刑量刑建議915人，占比為95.8%；辯護人和值班律師參與率為93.3%；被告人上訴率為1.6%。認罪認罰從寬制度適用率、確定刑量刑建議率、量刑建議法院采納率等指標在全省檢察機關中位居前列。

（一）強化協(xié)作配合，著力提高訴訟效率。一是積極爭取省院、市委政法委的指導、支持，主動向市委政法委匯報認罪認罰從寬制度工作并提交了《盤錦市人民檢察院關于推進認罪認罰從寬制度工作的專題報告》；省、市兩級政法委分別召開推進會，部署相關工作。二是全市檢察機關推進適用認罪認罰從寬制度作為“一把手工程”，成立工作領導小組，召開工作推進會，結合省院刑事檢察重點工作相關要求進行工作部署安排。三是與司法行政機關強化協(xié)作配合，探索建立長效工作機制，使認罪認罰從寬制度適用于公、檢、法、司的偵查、批捕、起訴、審判的各個環(huán)節(jié)。市檢察院與市中院、市公安局、市司法局、市國安局會簽《關于辦理刑事案件適用認罪認罰從寬制度的實施辦法（試行）》，共同指導本地區(qū)適用認罪認罰從寬制度工作。

（二）充分發(fā)揮檢察主導作用，突出辦案質效。一是充分運用“捕訴一體”機制，暢通辦案渠道。全市檢察機關將審查逮捕工作向后延展，將審查起訴工作向前拓展，發(fā)揮好前連偵查后接審判、承上啟下的優(yōu)勢職能作用。在適用該制度辦理的案件中，偵查環(huán)節(jié)建議適用的從2019年的10.7%上升到2020的65.9%；主動做好訴審銜接，法院適用該制度審理的案件，檢察機關建議適用的占比超過80%。二是突出“高效、精準、簡化”，有效提升刑事案件訴訟質效。根據(jù)訴訟程序與案件復雜程度、認罪與否、刑罰輕重構建多層次案件處理機制，推動簡案快辦。在辦理的案件中，確定量刑提出率、法院采納率、起訴的認罪認罰案件認罪服判率占比較高。案件辦理提質增效，有效減少不必要訴訟環(huán)節(jié)369個，適用速裁程序和簡易程序審理案件占比不斷提升，占比達到52.9%。三是依法保障各方當事人訴訟權利，依法用好起訴裁量權，對犯罪嫌疑人認罪認罰，依照法律規(guī)定不需要判處刑罰或可能判處免予刑事處罰的輕微刑事案件，依法作出不起訴決定。2020年，適用認罪認罰不起訴200人，占比達到15.2%；為犯罪嫌疑人、被告人安排值班律師提供法律援助服務1087人次；達成刑事和解14件。

（三）夯實制度機制，實現(xiàn)有效監(jiān)督。一是健全監(jiān)督制約機制,切實防范認罪認罰從寬制度適用中可能產(chǎn)生的廉政風險。全面梳理辦案風險點，防止檢察官獨立辦案時權力濫用。二是嚴格落實司法責任制，主動接受法院、公安機關的外部監(jiān)督。嚴格執(zhí)行《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》等“三個規(guī)定”，制定出臺《盤錦檢察機關檢務督查實施辦法》，推進實施“五位一體”的檢務督查模式。三是健全案件評查、績效考核、失責懲戒和執(zhí)紀問責相銜接的制度機制。重點對量刑建議明顯不當、犯罪嫌疑人認罪認罰又反悔、當事人不服提出申訴等案件進行監(jiān)督，筑牢司法廉潔“防火墻”。

（四）提升檢察隊伍素質，增強綜合司法能力。一是組織開展兩級院專題業(yè)務培訓，舉辦法官、檢察官和律師同堂培訓，促進形成共同司法理念，提高辦理認罪認罰案件的能力。二是加強對下業(yè)務指導，深入開展調查研究,及時掌握認罪認罰適用制度推進情況。充分發(fā)揮考評的正向引領和反向警示作用，形成每月通報制度，將日常通報與年底考評有機結合，實現(xiàn)認罪認罰案件全程跟蹤，確保工作規(guī)范有序開展。三是優(yōu)化重罪案件、黑惡案件辦理質效。結合“命案受害家庭關懷行動”工作，對符合司法救助條件的及時發(fā)放司法救助金，推進重罪案件認罪認罰從寬制度適用。積極開展涉黑惡案件認罪認罰工作，楊鳳剛等人涉黑案件13名被告人全部認罪認罰，取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。

二、存在的主要問題

制度適用以來已經(jīng)取得了明顯的成效，但是司法實務工作的成效與改革的目標要求相比還有一定差距，實踐中還存在一些問題。

（一）整體意識有待提升。從調研的情況來看，各部門對認罪認罰從寬制度的意義認識不統(tǒng)一，導致行動不一致，整體合力有待加強。有的檢察機關對認罪認罰從寬制度的重要性認識不足，工作推進相對滯后；有的偵查機關對適用認罪認罰從寬制度不夠重視，開展認罪認罰教育等工作不積極不主動；有的法院對認罪認罰從寬制度的認識不全面，認為該制度對以審判為中心的刑事訴訟制度造成沖擊；有的司法行政機關對值班律師管理不到位等等。

（二）辦案能力還有不足。認罪認罰從寬制度全面增加了檢察機關的工作任務和工作程序，相比原來單純的證明、指控犯罪，對檢察官的綜合能力素質提出了更高要求。從近年來的工作情況看，部分檢察官尚不能適應認罪認罰從寬制度對檢察工作提出的新要求新挑戰(zhàn)，精準量刑建議的能力存在短板，準確把握從寬政策的能力還有差距，有效采用速裁程序辦理案件的能力還有不足。

（三）量刑建議工作有待優(yōu)化。根據(jù)規(guī)定法院判決時應當采納檢察機關對認罪認罰案件的量刑建議，因此對檢察機關量刑建議的精準度提出更高要求，檢察官量刑經(jīng)驗、精準量刑素能不足，導致檢察官目前尚未完全適應認罪認罰工作模式帶來的新變化。另外，認罪認罰案件沒有罪名或刑期上的限制，缺乏統(tǒng)一且具有可操作性的量刑標準，檢察機關提出的量刑建議精準度難以實現(xiàn)，檢察機關提出的量刑建議與法院采納量刑建議之間還有一定差距。

（四）值班律師作用有待加強。根據(jù)法律規(guī)定，值班律師除了見證犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書外，還應當履行為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、建議、幫助等職責?，F(xiàn)階段大部分值班律師只起到了見證人的作用，為犯罪嫌疑人提供實質性法律幫助不足。基層檢察院辦理刑事案件所涉嫌疑人大多羈押在市看守所，值班律師只能根據(jù)行政級別向所對應的區(qū)司法局出具指派或委托法律文書，再由區(qū)司法局與市司法局協(xié)調解決，工作開展上存在障礙。城郊地區(qū)檢察院辦理的服刑人員犯罪案件，值班律師如何進入監(jiān)管區(qū)域開展工作有待協(xié)調。

（五）需進一步增進與政法各部門的工作銜接。落實認罪認罰從寬制度是政法各部門的共同任務和責任，需要政法各部門之間進一步增進共識，強化工作銜接。檢察機關與政法各部門加強溝通的主動性還不夠強，在認定偵查環(huán)節(jié)認罪情況、調整量刑建議、發(fā)揮值班律師作用等方面，還需進一步加強與公安、法院、司法行政等部門的溝通協(xié)作，完善相關工作機制。

三、改進工作的意見建議

全市檢察機關及各級司法部門要進一步深化對適用認罪認罰從寬制度重大意義的認識，認真貫徹黨中央改革部署，嚴格執(zhí)行法律規(guī)定，積極穩(wěn)妥推進各項工作，確保制度正確有效實施。

（一）持續(xù)強化適用認罪認罰從寬制度的政治責任。從全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，進一步提高政治站位，擔當政治責任，統(tǒng)一思想認識，更新司法理念，充分履行職責，把適用認罪認罰從寬制度作為服務保障“六穩(wěn)”“六保”的有力支撐，持之以恒把落實制度作為一項重大政治任務和全市各級檢察機關的“一把手”工程來抓，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，更好肩負起檢察機關主導責任，推動認罪認罰從寬制度在刑事訴訟全流程、各環(huán)節(jié)得到更好適用、全面落實。

（二）持續(xù)提升適用認罪認罰從寬制度的規(guī)范化水平。加強對檢察官的教育培訓，注重總結實踐經(jīng)驗，主動向法官、人民警察、律師學習，著力提升檢察官適用認罪認罰從寬制度的能力和水平。堅持證據(jù)裁判原則，嚴格法定證明標準，落實各項程序規(guī)定，保障律師執(zhí)業(yè)權利，發(fā)揮律師作用，確保認罪認罰自愿、真實、合法。強化對認罪認罰案件辦理全過程的監(jiān)督制約，嚴格執(zhí)行“三個規(guī)定”記錄報告制度，著力防控廉政風險，切實做到辦案質量高、效果好。

（三）持續(xù)提高適用認罪認罰從寬制度的量刑建議工作質量。市檢察院要堅持問題導向，積極推進量刑建議精細化、規(guī)范化、智能化建設。要健全完善控辯協(xié)商的機制和程序，主動聽取犯罪嫌疑人、辯護人或值班律師、被害人的意見，進行平等溝通和量刑協(xié)商。要加強同類既決案例研究，綜合認罪認罰和其他法定量刑情節(jié)，提出合法適當?shù)牧啃探ㄗh。要規(guī)范量刑建議的提出方式，視情況提出確定刑量刑建議或幅度刑量刑建議。要加強量刑建議說理工作，充分闡釋提出量刑建議的理由和依據(jù)，規(guī)范量刑建議文書制作。對于法院調整、改變量刑建議的案件要逐案分析研判，為依法提出量刑建議積累經(jīng)驗、提供指引。

（四）持續(xù)發(fā)揮適用認罪認罰從寬制度值班律師作用。要充分發(fā)揮值班律師在認罪認罰從寬制度適用中的職能作用，依法維護犯罪嫌疑人、被告人合法權益。市法院、市檢察院及看守所要為值班律師履職提供必要的辦公場所和設施，為會見犯罪嫌疑人或被告人、查閱案卷材料提供便利，認真聽取并合理采納值班律師意見。市司法局要加強對值班律師的業(yè)務指導和培訓，不定期征詢、回訪當事人，了解值班律師履職情況并納入律師年度考核；要加強對值班律師的日常監(jiān)督管理，統(tǒng)籌調配,保障值班律師的履職經(jīng)費，推動值班律師制度落到實處。

（五）持續(xù)完善適用認罪認罰從寬制度的協(xié)作配合機制。市檢察院要及時主動向市委、市人大報告適用認罪認罰從寬制度中遇到的重大問題及工作情況，進一步加強與監(jiān)察機關和政法各部門的溝通協(xié)調，加強調查、偵查、審查起訴、審判、辯護等環(huán)節(jié)的銜接配合，共同研究解決認罪認罰從寬制度實施中遇到的新情況新問題，推動完善工作機制，形成更強工作合力，深入實施認罪認罰從寬制度，為建設更高水平的法治盤錦作出新貢獻。