關(guān)于《盤(pán)錦市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例（草案）》的起草說(shuō)明

2021年6月23日在市八屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上

市公安局副局長(zhǎng)  梁 軍

主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

按照市人大常委會(huì)2021年地方立法計(jì)劃要求，《盤(pán)錦市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（草案）》）已經(jīng)盤(pán)錦市人民政府八屆44次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，我受市政府的委托，現(xiàn)對(duì)《條例（草案）》作如下說(shuō)明，請(qǐng)予審議。

一、立法目的與必要性

為加強(qiáng)我市煙花爆竹燃放管理，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，改善環(huán)境質(zhì)量，杜絕違規(guī)燃放行為，進(jìn)一步鞏固我市國(guó)家文明城市建設(shè)成果，市人大通過(guò)立法計(jì)劃，決定在政府規(guī)章《盤(pán)錦市煙花爆竹燃放管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“57號(hào)令”）的基礎(chǔ)上，制定煙花爆竹燃放管理方面的地方性法規(guī)。

《條例（草案）》堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神，深入貫徹市委、市政府的相關(guān)工作要求，重視放管服相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、尊重民意與加強(qiáng)安全管理的平衡。

（一）燃放煙花爆竹立法是貫徹綠色發(fā)展理念的需要。習(xí)近平總書(shū)記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。燃放煙花爆竹立法通過(guò)規(guī)范燃放時(shí)間、地點(diǎn)、行為、主體責(zé)任及法律責(zé)任等，為盤(pán)錦地區(qū)的綠色發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。

（二）燃放煙花爆竹立法是改善民生需要。習(xí)近平總書(shū)記提出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。近兩年來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)認(rèn)真貫徹“57號(hào)令”，我市煙花爆竹管理取得了明顯進(jìn)步。但是，隨著社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)不斷提高，人們對(duì)因燃放煙花爆竹導(dǎo)致空氣污染、引起火災(zāi)和傷害事故等反映強(qiáng)烈，要求從嚴(yán)控制燃放的呼聲越來(lái)越高。因此，急需將政府規(guī)章上升到地方性法規(guī)，以便從嚴(yán)管理，還人民群眾一個(gè)祥和安寧的人居環(huán)境。

（三）燃放煙花爆竹立法是保障決策部署有效執(zhí)行的需要。2019年1月28日施行的“57號(hào)令”，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我市的實(shí)際情況，自施行以來(lái)，對(duì)全市煙花爆竹燃放管理工作提供了有效的法律依據(jù)，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。但在執(zhí)行過(guò)程中，也出現(xiàn)了法律位階不高、管理手段弱、查處難度大、部分具體制度經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)需要加強(qiáng)與完善等問(wèn)題，需要通過(guò)制訂地方性法規(guī)的方式予以改進(jìn)與完善。

二、《條例（草案）》的法律依據(jù)

《條例（草案）》主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《盤(pán)錦市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《盤(pán)錦市文明行為促進(jìn)條例》等法律法規(guī)，參閱了黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)文件，參考借鑒了沈陽(yáng)、大連、遼陽(yáng)、本溪、鞍山、景德鎮(zhèn)等城市的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我市實(shí)際而制定。

三、《條例（草案）》的起草過(guò)程

盤(pán)錦市公安局作為《條例（草案）》的起草單位，市局黨委高度重視起草工作，第一時(shí)間成立由市局主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的起草工作組，抽調(diào)治安支隊(duì)、法制支隊(duì)的業(yè)務(wù)骨干參與起草工作，并積極爭(zhēng)取市人大、市司法局的提前介入指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)調(diào)研、征求意見(jiàn)、起草、座談、論證、修改等諸多環(huán)節(jié)，形成了《條例（草案）》。

（一）深入調(diào)研。一是網(wǎng)上調(diào)研。市公安局治安支隊(duì)、法制支隊(duì)在煙花爆竹燃放管理過(guò)程中積累了非常豐富的資料，在擬訂“57號(hào)令”的過(guò)程中也收集了大量資料。起草工作組首先對(duì)這些材料進(jìn)行分類(lèi)整理，并利用網(wǎng)絡(luò)、工作便利等條件，對(duì)于上位法、省內(nèi)外的相關(guān)立法進(jìn)行了系統(tǒng)的分析。二是業(yè)務(wù)交流。今年4月初以來(lái)，圍繞《條例》的立法背景、起草方式、工作流程等問(wèn)題，市公安局治安支隊(duì)、法制支隊(duì)三次召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì)，并對(duì)我市煙花爆竹燃放管理突出問(wèn)題，進(jìn)行分類(lèi)匯總，就各地《條例》的立法過(guò)程、執(zhí)行情況進(jìn)行分析研判。

（二）廣求意見(jiàn)。在《條例（草案）》起草過(guò)程中，采取開(kāi)放積極、兼容并蓄的態(tài)度，注重開(kāi)門(mén)立法、民主立法、拓寬公民有序參與的途徑。一是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。在微信公眾號(hào)媒介發(fā)布《盤(pán)錦市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例（草案）》（征求意見(jiàn)稿）。二是召開(kāi)職能部門(mén)的座談會(huì)。專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、城市管理行政執(zhí)法、財(cái)政、林濕、律師協(xié)會(huì)等部門(mén)，對(duì)《條例（草案）》的內(nèi)容，特別是涉及相關(guān)職能部門(mén)的內(nèi)容，征求意見(jiàn)。三是召開(kāi)人大代表、政協(xié)委員、律師、企事業(yè)單位、人民群眾等社會(huì)各界參加的聽(tīng)證會(huì)，重點(diǎn)圍繞新增設(shè)的責(zé)任條款和處罰條款征求其意見(jiàn)和建議。四是書(shū)面征求交通、市場(chǎng)監(jiān)督、教育、民政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、融媒體發(fā)展中心等相關(guān)單位的意見(jiàn)。各部門(mén)各單位及各位領(lǐng)導(dǎo)、同志從各自實(shí)際出發(fā)，經(jīng)過(guò)多次討論研究，形成了書(shū)面意見(jiàn)并反饋給起草團(tuán)隊(duì)。五是邀請(qǐng)遼寧大學(xué)法學(xué)院、市人大、市司法局、市生態(tài)環(huán)境局、律師協(xié)會(huì)等有關(guān)負(fù)責(zé)同志和專(zhuān)家召開(kāi)立法論證會(huì)，對(duì)《條例（草案）》條款進(jìn)行逐條論證。起草工作組共計(jì)收到各方的意見(jiàn)和建議累計(jì)80余條，經(jīng)過(guò)梳理、歸納和研究，對(duì)部分建議予以采納。

（三）高效、高質(zhì)量起草。起草工作組自今年4月著手起草，至5月初，在充分吸納各方意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)推敲論證，逐款逐項(xiàng)推敲，逐字逐句打磨，多次集體研討，多次大小修改，形成《條例（草案）》提交市政府常務(wù)會(huì)進(jìn)行審議。5月14日，市政府第44次常務(wù)會(huì)議對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了審議并通過(guò)，會(huì)后起草工作組迅速組織人員根據(jù)市政府常務(wù)會(huì)的審議情況，對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了再次修改完善，形成了《條例（草案）》現(xiàn)稿。

四、主要內(nèi)容和解決的問(wèn)題

《條例（草案）》共有十九條，主要涉及基本原則、明確主體職責(zé)、規(guī)定限放時(shí)間與區(qū)域、規(guī)范燃放行為和法律責(zé)任等內(nèi)容。在制度與條文方面，《條例（草案）》結(jié)合我市實(shí)際情況，對(duì)“57號(hào)令”行之有效的制度繼續(xù)予以保留，對(duì)沒(méi)有規(guī)定或者需要細(xì)化、深化的，借鑒兄弟城市的規(guī)定加以規(guī)定。

（一）關(guān)于限放與禁放的選擇的問(wèn)題

在《條例（草案）》起草過(guò)程中，一些人民群眾提出全域全年禁放的建議，生態(tài)部門(mén)也提出了同樣的建議。起草部門(mén)認(rèn)為，這是一個(gè)根本性的問(wèn)題，涉及到傳統(tǒng)文化習(xí)慣、營(yíng)商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等多方面因素，綜合起來(lái)，采取限放的模式更為妥當(dāng)。一是“57號(hào)令”自2019年施行以來(lái)，限放的規(guī)定得到了廣大市民的理解與支持，實(shí)踐證明限放的規(guī)定是合理、有效的。二是春節(jié)時(shí)段燃放煙花爆竹是中華民族的傳統(tǒng)文化習(xí)慣，有其歷史合理性，并且北京等城市也采取的是限放而非全面禁放的模式。三是直接禁放將直接導(dǎo)致我市的煙花爆竹批發(fā)零售企業(yè)全部停業(yè)，前期巨額投入全部歸零，嚴(yán)重影響營(yíng)商環(huán)境。

（二）關(guān)于限放的時(shí)間和主體的問(wèn)題

考慮到春節(jié)、元宵節(jié)燃放煙花爆竹是我國(guó)傳統(tǒng)習(xí)俗，《條例（草案）》第六條規(guī)定“本市全域范圍內(nèi)實(shí)行煙花爆竹限時(shí)燃放制度，下列時(shí)間可以燃放煙花爆竹：（一）農(nóng)歷除夕至正月初一；（二）農(nóng)歷臘月二十三、正月初二至正月十五，每日的七時(shí)至二十四時(shí)。其余時(shí)間，除按本條例批準(zhǔn)舉辦的焰火晚會(huì)以及其他大型焰火燃放活動(dòng)外，任何單位和個(gè)人都不得在任何地點(diǎn)燃放煙花爆竹。”

（三）關(guān)于禁止燃放區(qū)域、場(chǎng)所的問(wèn)題

《條例（草案）》結(jié)合我市的實(shí)際情況，對(duì)禁止燃放的區(qū)域、場(chǎng)所進(jìn)行了細(xì)化，在“57號(hào)令”規(guī)定的禁止燃放區(qū)域、場(chǎng)所的基礎(chǔ)上，維持并增加了部分區(qū)域、場(chǎng)所。同時(shí)，為了更好的保持法律適用彈性，《條例（草案）》第八條第十三項(xiàng)明確了“市、縣（區(qū)）人民政府”可規(guī)定其他禁止燃放煙花爆竹的地點(diǎn)。

（四）關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)資金的問(wèn)題  

有鼓勵(lì)、有管理是煙花爆竹管理的兩個(gè)方面，《條例（草案）》第十三條規(guī)定“鼓勵(lì)舉報(bào)、勸阻、制止違法燃放煙花爆竹的行為，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在公共財(cái)政支出中統(tǒng)籌安排資金予以保障?！边@一規(guī)定能夠有效保障、激勵(lì)廣大人民群眾與違法燃放煙花爆竹的行為作斗爭(zhēng)。

（五）關(guān)于法律責(zé)任

《條例（草案）》依據(jù)即將于2021年7月15日開(kāi)始施行的新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，嚴(yán)格按照地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限，通過(guò)深入調(diào)研和召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)以及書(shū)面征求意見(jiàn)等其他聽(tīng)取意見(jiàn)的形式，對(duì)以下三種違法行為給予行政處罰：一是對(duì)違規(guī)燃放煙花爆竹的行為，依據(jù)國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第四十二條的規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際情況，依法未突破罰款上限，適當(dāng)提高罰款下限；二是對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行為，依據(jù)國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第三十六條第一款的規(guī)定，對(duì)違法設(shè)立煙花爆竹臨時(shí)零售點(diǎn)的法律責(zé)任予以特殊強(qiáng)調(diào)；三是對(duì)酒店、賓館未履行告知、勸阻、報(bào)告義務(wù)，以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)未按照相關(guān)規(guī)定劃定燃放區(qū)域的，設(shè)定一定數(shù)額的罰款，一方面有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)主體自我約束、自我管理的積極性，另一方面也有利于依靠群防群治，提高我市的社會(huì)治理能力和效能。     

以上說(shuō)明連同《條例（草案）》，請(qǐng)予審議。