關(guān)于《盤錦市殯葬管理?xiàng)l例（草案）》修改情況和主要問題的報(bào)告

2020年9月21日在市八屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上

盤錦市人大法制委員會(huì)主任委員 劉念東

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

2020年7月22日，市八屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議了市政府提請的《盤錦市殯葬管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）。市人大法制（法工）委承接審議工作以后，即刻組織開展公開征求意見、調(diào)研論證和研究修改工作。

一是于7月23日，將《條例（草案）》通過盤錦人大信息網(wǎng)、“盤錦發(fā)布”公眾號(hào)發(fā)布公告公開征求社會(huì)各方面意見，發(fā)至全體市人大代表征求意見，發(fā)至市政協(xié)征求全部政協(xié)委員意見。于7月31日，召開立法專家顧問座談會(huì)認(rèn)真聽取專家修改意見。

二是結(jié)合市人大常委會(huì)一審情況和廣泛征集的意見，帶著問題有針對性的組織開展實(shí)地調(diào)研，在征求縣（區(qū)）人大常委會(huì)意見建議的同時(shí)，委托縣（區(qū)）人大組織相關(guān)部門、基層人大代表征求意見，聽取基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見；到市民政局調(diào)研，面對面聽取我市殯儀館負(fù)責(zé)人、公墓負(fù)責(zé)人、從事殯葬用品銷售的個(gè)體工商戶意見，聽取市公安局、市自然資源局、市衛(wèi)健委、市市場監(jiān)督管理局、市水利局、市城市管理行政執(zhí)法局、市林濕局等部門意見。并結(jié)合疫情防控形勢要求，通過電話向我省已有殯葬管理立法的大連市、葫蘆島市人大法制委員會(huì)咨詢和征求建議，向貴陽、南昌、武漢等殯葬管理立法先進(jìn)且管理方法成熟的城市吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

三是根據(jù)征求到的各方面意見建議，就草案的修改內(nèi)容及重點(diǎn)條款多次與市司法局、市民政局溝通協(xié)商，經(jīng)反復(fù)研究修改，并將《條例（草案）》全文發(fā)至省人大法制委請示，根據(jù)省人大法制委意見修改后，提出《條例（草案）》（修改稿），條文總數(shù)從40條精簡為30條。9月8日，市八屆人大法制委員會(huì)召開全體會(huì)議，對修改稿及修改報(bào)告進(jìn)行統(tǒng)一審議并原則通過，會(huì)后進(jìn)行進(jìn)一步完善，市人大社會(huì)委、市民政局有關(guān)同志列席了會(huì)議。現(xiàn)將草案修改情況報(bào)告如下：

一、關(guān)于黨員、干部應(yīng)當(dāng)文明節(jié)儉治喪的規(guī)定

有常委會(huì)組成人員和部分立法專家顧問提出，在地方性法規(guī)中不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)對于“黨員、干部”的特殊要求。法制委認(rèn)為，依據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站2015年11月26日發(fā)布的信息顯示，中央紀(jì)委法規(guī)室對于“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”的解釋為：在共產(chǎn)黨黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共黨員。并且，通常情況下，“黨員、干部”一詞更多的出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)和黨政機(jī)關(guān)的文件中，不能普遍適用于其他民主黨派。地方性法規(guī)作為具有普適性的法律規(guī)范，不宜僅針對某類特殊主體做出規(guī)定；且在現(xiàn)有的國家及省、市級文件中，已有很多關(guān)于“充分發(fā)揮黨員干部帶頭作用全面推進(jìn)殯葬改革”的倡導(dǎo)，沒有必要以立法進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定。因此，建議刪除“黨員、干部應(yīng)當(dāng)帶頭文明節(jié)儉治喪”一款的內(nèi)容。

二、關(guān)于公益性公墓不得跨地域、超范圍服務(wù)的規(guī)定

在調(diào)研過程中，民政部門提出，為更好的解決我市散埋亂葬問題，正在按照國家和省、市政府要求，大力推進(jìn)我市市、縣、鎮(zhèn)、村級公益性公墓建設(shè)。但有公益性公墓運(yùn)營者提出，目前困擾公益性公墓的一個(gè)突出問題是公益性公墓跨地域、超范圍經(jīng)營，導(dǎo)致出現(xiàn)公益性公墓運(yùn)營的亂象，雖然《遼寧省公墓管理辦法》已有相關(guān)規(guī)定，但在我市沒有得到普及和落實(shí)，建議增加禁止公益性公墓跨地域、超范圍經(jīng)營的規(guī)定。法制委認(rèn)為，以問題為導(dǎo)向針對實(shí)際情況解決問題是開展地方立法工作的首要前提。為有效解決我市已經(jīng)存在的公益性公墓跨地域、超范圍經(jīng)營的突出問題，更好的促進(jìn)我市公益性公墓未來的發(fā)展，可以重申和強(qiáng)調(diào)省政府規(guī)章中的相關(guān)內(nèi)容，使其得到更廣泛的普及和更有效的執(zhí)行，推動(dòng)我市公益性公墓更加規(guī)范化運(yùn)營。（修改稿第十條第三款）

三、關(guān)于一次性繳納公墓管理維護(hù)費(fèi)期滿后，未辦理續(xù)用手續(xù)是否可以采用節(jié)地生態(tài)安葬方式處理的規(guī)定

有立法專家顧問和基層人大代表提出，《條例（草案）》規(guī)定，公墓運(yùn)營單位在用戶逾期三個(gè)月不辦理續(xù)用手續(xù)且沒有合同約定的情況下，“由公墓運(yùn)營單位按照節(jié)地生態(tài)安葬方式處理”的方式涉嫌侵犯公民權(quán)利。法制委認(rèn)為，對于如何安葬骨灰，應(yīng)當(dāng)在遵守法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的情況下尊重逝者遺愿和逝者家屬意見；且《遼寧省公墓管理辦法》第十八條第三款第四項(xiàng)規(guī)定：安葬協(xié)議的主要內(nèi)容之一為:“到期不續(xù)繳墓位維護(hù)管理費(fèi)的骨灰處理方式”，即對于繳費(fèi)期滿后未及時(shí)辦理續(xù)用手續(xù)的情況下如何處理骨灰，完全可以通過公墓運(yùn)營單位和喪事承辦人在安葬協(xié)議中約定，沒有必要也不宜通過立法來做出強(qiáng)制性要求。因此，建議依照《遼寧省殯葬管理實(shí)施辦法》修改為“逾期三個(gè)月不辦理，且沒有合同約定的，由公墓經(jīng)營單位按無主墓穴處理”。（修改稿第十一條）

四、關(guān)于進(jìn)一步完善因建設(shè)需要遷移墳?zāi)钩绦虻囊?guī)定

有立法專家顧問提出，《條例（草案）》對于因建設(shè)需要遷移墳?zāi)沟某绦虿粔蛲暾?，?yīng)當(dāng)參照大連市和葫蘆島市殯葬管理法規(guī)的規(guī)定，增加對于兩年后仍無人認(rèn)領(lǐng)如何處理的程序。就此問題，法制（法工）委經(jīng)與起草部門市民政局溝通了解到，在最初草案稿此處，有關(guān)于兩年后如何處理的規(guī)定，后考慮到《條例（草案）》第二十四條第二款有關(guān)于遺體火化后，無人認(rèn)領(lǐng)骨灰處理的程序，為了避免重復(fù)，在此處進(jìn)行了刪除。法制委認(rèn)為，《條例（草案）》第二十四條第二款承接的是第二十二條第二款無人認(rèn)領(lǐng)遺體的規(guī)定，為使邏輯更加清晰，建議完善因建設(shè)需要遷移墳?zāi)沟某绦蛞?guī)定，增加一項(xiàng)作為第三項(xiàng)：“（三）超過兩年仍無人認(rèn)領(lǐng)的，由保管單位公告六十日后，按照節(jié)地生態(tài)方式安葬”；并在第十四條后增加一款：“本條例實(shí)施后違法新建墳?zāi)挂约皵U(kuò)建墳?zāi)乖黾拥牟糠?，不納入補(bǔ)償范圍”。（修改稿第十四條）

五、關(guān)于殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)依法從事殯葬服務(wù)的規(guī)定

一審專委會(huì)在審議意見中提出，關(guān)于殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)是否可以承擔(dān)基本殯葬服務(wù)事項(xiàng)，《條例（草案）》中采用的“不得非法”的表述，不符合立法技術(shù)規(guī)范，且語義不明確，建議在進(jìn)一步調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，做出精準(zhǔn)表述。法制委在審議過程中，通過充分調(diào)研了解我市近年實(shí)際情況、多方征求意見、向大連市人大法制委咨詢請教，并在結(jié)合省政府規(guī)章規(guī)定、充分研究國家政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，建議將原表述修改為：單位和個(gè)人可以依法成立殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定從事殯儀服務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，刪除原《條例（草案）》第十八條中“不得非法”的相關(guān)規(guī)定。（修改稿第十七條）

六、關(guān)于法律責(zé)任

有常委會(huì)組成人員、部分執(zhí)法部門和部分立法專家顧問提出，可以在需要進(jìn)行行政處罰的條款后直接規(guī)定罰則，以在可操作性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增強(qiáng)易操作性。法制（法工）委經(jīng)反復(fù)征求起草部門意見和立法專家顧問意見，并經(jīng)請示省人大法制委員會(huì)，建議將法律責(zé)任條款整合入每一條，不再就“法律責(zé)任”單設(shè)一章。一方面能夠進(jìn)一步精簡條款，一方面能夠進(jìn)一步精煉表達(dá)。同時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰的種類，建議刪除罰則中涉及“取締”和“銷毀”內(nèi)容的條款。

此外，根據(jù)常委會(huì)組成人員和有關(guān)方面提出的意見，對《條例（草案）》其他條款和文字做了修改。

殯葬改革向來涉及破千年舊俗、樹一代新風(fēng)；殯葬管理與每一個(gè)家庭、每一個(gè)人都密切相關(guān)。在提請本次常委會(huì)會(huì)議審議后，法制（法工）委將繼續(xù)根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見，對法規(guī)草案再作進(jìn)一步深入調(diào)研、嚴(yán)格論證和修改。

以上報(bào)告和《條例（草案）》（修改稿），請予審議。

附件一：盤錦市殯葬管理?xiàng)l例（草案）（修改稿）.docx

附件二：盤錦市殯葬管理?xiàng)l例（草案）（一審二審對照稿）.docx

附件三：《盤錦市殯葬管理?xiàng)l例(草案)》（修改稿）法律依據(jù)對照表.doc