關(guān)于《盤錦市殯葬管理?xiàng)l例（草案）》的審議意見

2020年7月22日在市八屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上

市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)

市人大常委會(huì)：

按照立法工作程序要求，7月3日，市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)召開全體組成人員會(huì)議，對《盤錦市殯葬管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）進(jìn)行了認(rèn)真審議?，F(xiàn)將初審意見報(bào)告如下：

一、對《條例（草案）》的總體評價(jià)

殯葬工作是重要的民生工作，涉及千家萬戶，是政府履行社會(huì)治理職責(zé)，保障和改善民生的重要內(nèi)容。近年來，我市積極推進(jìn)殯葬改革，殯葬管理工作取得了顯著成效，得到了國家、省有關(guān)部門的高度肯定。隨著我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和殯葬改革的深入推進(jìn)，殯葬管理體制機(jī)制不完善、法律依據(jù)不充分、部門職責(zé)不清晰等問題日益顯現(xiàn)。為規(guī)范我市殯葬管理工作，將我市殯葬改革中合法可行的經(jīng)驗(yàn)和做法用法律形式固化下來，使我市殯葬管理工作職責(zé)清晰完善，更加有法可依，制定一部符合市情、合法管用的殯葬管理?xiàng)l例，是十分必要的。

自今年3月份將《條例（草案）》確定為本年度立法制

定項(xiàng)目以來，市政府及有關(guān)部門按照“開門立法、民主立法”的原則，多次組織調(diào)研學(xué)習(xí)，積極深入到基層和群眾中，廣泛收集問題，并聘請全國殯葬管理和法律方面的專家指導(dǎo)《條例（草案）》起草和修改。所形成的《條例（草案）》依據(jù)國務(wù)院《殯葬管理?xiàng)l例》（2012年修訂）等上位法和中央、省、市關(guān)于殯葬管理的有關(guān)要求，結(jié)合盤錦實(shí)際，突出問題導(dǎo)向，注重循因施策，就上位法未作規(guī)定或規(guī)定比較原則的問題進(jìn)行了有益的探索和創(chuàng)新，為初步解決我市殯葬管理中遇到的一些難題提供了具體的法律依據(jù)。

社會(huì)建設(shè)委員會(huì)審議認(rèn)為，市政府提請審議的《條例（草案）》立法思路符合新形勢的要求，立法內(nèi)容比較切合實(shí)際，有較好的針對性和可執(zhí)行性，基本遵循了與上位法不抵觸不重復(fù)、突出問題導(dǎo)向、具有地方特色三個(gè)原則。《條例（草案）》的頒布實(shí)施，將進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)范群眾喪葬方式，減少和制止封建迷信行為，為節(jié)約土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)我市精神文明和生態(tài)文明建設(shè)，決勝高質(zhì)量全面小康社會(huì)提供有力的法律支撐。社會(huì)建設(shè)委員會(huì)原則同意將《條例（草案）》提請常委會(huì)審議。

二、對《條例（草案）》的修改意見

根據(jù)專委會(huì)的審議情況，在充分肯定《條例（草案）》

的同時(shí)，也提出了一些修改意見以及需要進(jìn)一步研究解決的重點(diǎn)問題：

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)文化引導(dǎo)

殯葬管理工作涉及到民風(fēng)民俗、社會(huì)秩序、利益聯(lián)系和歷史文化等多種因素，具有廣泛、深刻的社會(huì)牽動(dòng)效應(yīng)。傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗在我國根深蒂固，改變非一日之功。如何就其中正常合理的需求安排新“出路”是個(gè)復(fù)雜問題。一方面，要充分認(rèn)識到傳統(tǒng)殯葬禮俗中所包涵的重生隆死觀念、慎終追遠(yuǎn)意識、祭往勵(lì)今家風(fēng)，承載了豐富的心靈慰藉、精神寄托和繼往開來的精神文化需求，需要在殯葬管理工作中予以科學(xué)回應(yīng)。另一方面，要加強(qiáng)殯葬管理工作的宣傳教育，讓廣大干部群眾真正從思想觀念上摒棄殯葬陋習(xí)，切實(shí)的變“應(yīng)當(dāng)做”為“愿意做”，必須進(jìn)行艱巨的思想工作。我市殯葬管理工作多年來的工作實(shí)踐亦證明，宣傳教育工作做得好壞，是殯葬改革能否順利開展的重要環(huán)節(jié)。因此，必須把宣傳教育工作放在首位。

據(jù)此，建議《條例（草案）》第四條“體制機(jī)制”一條的第四款后增加一款作為第五款，“有關(guān)部門和單位，報(bào)刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體應(yīng)當(dāng)采取多種形式，積極宣傳殯葬改革，倡導(dǎo)以人為本、生態(tài)文明、移風(fēng)易俗的殯葬新理念、新風(fēng)尚”。原第五款順延至第六款。

（二）進(jìn)一步明確殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)是否可以承擔(dān)基本殯葬服務(wù)事項(xiàng)

按照全國人大常委會(huì)法工委印發(fā)的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》“法律常用詞語規(guī)范”的規(guī)定：“非法”，主要強(qiáng)調(diào)缺乏法律依據(jù)的行為。即某一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，有合法的有法律依據(jù)的情況，也有非法的無法律依據(jù)的情況。

《條例（草案）》第十六條規(guī)定，“殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)不得非法從事遺體接運(yùn)、暫存、火化和骨灰寄存等基本殯葬服務(wù)”。但在此前與此后，均沒有表述哪些屬于殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)合法從事基本殯葬服務(wù)的情況。對于殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)從事基本殯葬服務(wù)的情況，是否合法、哪些情況下合法，沒有明確予以限定。建議在進(jìn)一步調(diào)查研究和論證的基礎(chǔ)上，做出明確表述，以提高法規(guī)調(diào)整范圍的精準(zhǔn)性。

第十八條，“遺體應(yīng)當(dāng)由殯儀館接運(yùn)、暫存，其他單位和個(gè)人不得非法從事遺體接運(yùn)、暫存服務(wù)”亦需修改，理由同上。

（三）進(jìn)一步明確部門的規(guī)范表述

全國人大常委會(huì)印發(fā)的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》“法律條文表述規(guī)范”中有對于部門表述的規(guī)范要求，且我市地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)做到所有法規(guī)語言表述統(tǒng)一、單部法規(guī)內(nèi)部語言表述明確一致。而《條例（草案）》第二十條，第一款中的“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”與第四款中的“衛(wèi)生健康部門”表述不統(tǒng)一，建議修改第一款，將兩款中的部門名稱統(tǒng)一為“衛(wèi)生健康部門”。

（四）進(jìn)一步明確延期火化費(fèi)用的承擔(dān)者

在涉及到檢驗(yàn)、鑒定等程序的交通肇事、醫(yī)療事故、刑事案件等情況中，提出延期火化的一方多數(shù)情況下是喪事承辦人，但也有可能是交通肇事者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員、犯罪嫌疑人（被告人）。因此，因檢驗(yàn)、鑒定等原因確需延期火化的，費(fèi)用一律由喪事承辦人承擔(dān)無法律依據(jù)，也不符合現(xiàn)實(shí)情況。

據(jù)此，建議將第二十條“因檢驗(yàn)、鑒定等原因確需延期火化的，喪事承辦人應(yīng)當(dāng)?shù)綒泝x館辦理延期火化手續(xù)，其費(fèi)用由喪事承辦人承擔(dān)”，修改為“因檢驗(yàn)、鑒定等原因確需延期火化的，申請人應(yīng)當(dāng)?shù)綒泝x館辦理延期火化手續(xù)，其費(fèi)用由申請人承擔(dān)”。

（五）進(jìn)一步明確領(lǐng)取骨灰的合法手續(xù)和流程

按照《中華人民共和國行政許可法》第十三條第一項(xiàng)：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，可以不設(shè)定行政許可。黨的十八屆三中全會(huì)提出“簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理”的要求。黨的十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求。因此，對于我市殯葬管理相關(guān)工作，建議市人民政府及其有關(guān)部門通過加強(qiáng)行政管理中的疏導(dǎo)措施來加強(qiáng)對于“散埋亂葬”問題的有效治理和引導(dǎo)，盡量宣傳在先、引導(dǎo)在先、優(yōu)惠政策在先。

據(jù)此，第二十二條，“領(lǐng)取骨灰時(shí)，需持公墓安葬協(xié)議書和購墓發(fā)票或者縣級以上人民政府民政部門開具的海葬等相關(guān)證明”，對于公民領(lǐng)取骨灰制定前置程序，相當(dāng)于設(shè)定行政限制條件，有變相設(shè)定行政許可的嫌疑，且容易激化矛盾，建議刪除。

（六）進(jìn)一步整合法律責(zé)任條款

市級地方性法規(guī)作為國家法律、行政法規(guī)和省級立法的有效細(xì)化和補(bǔ)充，“精細(xì)化、精準(zhǔn)化”是其必然要求；同時(shí)，地方性法規(guī)中的法律責(zé)任條款也是其顯著區(qū)別于行政政策、規(guī)章和規(guī)范性文件的優(yōu)勢所在。據(jù)此，建議進(jìn)一步研究論證罰款數(shù)額是否符合罰過相當(dāng)?shù)脑瓌t，例如，對于違法租售墓位格位處每一墓位格位三萬元罰款是否能夠涵蓋所有情況，既不會(huì)出現(xiàn)對某一違法行為罰款數(shù)額偏高，又足以對所有違法行為形成足夠威懾。另一方面，我市法規(guī)要在始終堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的原則基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索法規(guī)的可執(zhí)行和易操作性，建議將法律責(zé)任條款整合入每一條，在需要進(jìn)行行政處罰的條款后直接規(guī)定罰則，不再就“法律責(zé)任”部分單設(shè)一章。

以上意見，供常委會(huì)組成人員審議時(shí)參考。