關于《盤錦市城鎮(zhèn)綠化管理條例（草案）》的起草說明

2020年7月22日在市八屆人大常委會第二十三次會議上

市住建局局長  史 偉

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

按照市人大常委會2020年地方立法計劃要求，《盤錦市城鎮(zhèn)綠化管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）已經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務會議通過，我受市政府的委托，現(xiàn)對《條例（草案）》作如下說明，請審議。

一、立法目的及必要性

城鎮(zhèn)綠化是城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容，近年來，市委、市政府以創(chuàng)建國家和省園林城市為依托,利用盤錦自然本底優(yōu)勢，堅持科學規(guī)劃設計，為市民提供更多清新自然、游憩健身的城市綠地。截止2019年底，我市城市綠地率、綠化覆蓋率分別達到39.62%、43.48%，人均公園綠地面積達到15.06平方米，城鎮(zhèn)綠化工作取得較快發(fā)展。2012年和2017年，我市先后出臺了《盤錦市城鎮(zhèn)綠化管理辦法》和《盤錦市城市綠線管理辦法》，對促進我市城鎮(zhèn)綠化事業(yè)的發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，起到了重要作用。

伴隨著國家對城市園林綠化工作內(nèi)容的遷延和發(fā)展，2017年3月，國務院對《城市綠化條例》作出了較大修改，部分條款內(nèi)容發(fā)生了變化，住建部也于2017年發(fā)文取消了園林施工企業(yè)資質(zhì)?！侗P錦市城鎮(zhèn)綠化辦法》有關城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃、建設、保護和管理等方面內(nèi)容也因此與國務院2017年3月修正的《城市綠化條例》以及遼寧省9月修正的《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》有關規(guī)定不一致，部分條款需要刪除、細化和補充。同時，隨著我市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)綠化工作出現(xiàn)了一些亟待解決的問題：如建設項目附屬綠化工程綠地建設法定指標執(zhí)行差、建設項目附屬綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)管和竣工驗收環(huán)節(jié)缺失等問題，致使城鎮(zhèn)綠化質(zhì)量及品質(zhì)難以保證。為了解決城鎮(zhèn)綠化工作中出現(xiàn)的問題，制定《盤錦市城鎮(zhèn)綠化管理條例》十分必要。

二、法律依據(jù)及參考依據(jù)

《條例（草案）》起草過程中，主要依據(jù)了《城市綠化條例》《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》和《城市綠線管理辦法》等國家、省相關法律法規(guī)，參考了《住建部關于促進城市園林綠化事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（建城〔2012〕166號）《園林綠化工程施工及驗收規(guī)范》（CJJ82-2012）《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（GB50180-2018）《國家生態(tài)園林城市標準》《盤錦市城市總體規(guī)劃》《盤錦市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》《盤錦市城鎮(zhèn)綠化管理辦法》等有關規(guī)范、文件，并廣泛借鑒了珠海、成都、南京、無錫、杭州、上海、北京、沈陽等城市的立法經(jīng)驗，結(jié)合我市工作實際制定。

三、起草過程

按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領導小組，以“項目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。邀請了市人大城建環(huán)資委等負責同志及住建領域?qū)＜摇⒘⒎▽＜易鳛轭檰?，全程參與、指導起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開展。

（一）4月20日，形成《條例（草案）》第一稿

起草小組在前期調(diào)研的基礎上，針對我市城鎮(zhèn)綠化發(fā)展存在的問題，形成問題清單，以國家和省的相關上位法作為立法依據(jù)，在全面學習借鑒其他城市的立法經(jīng)驗和先進做法基礎上，立足于部門力量完成《條例（草案）》第一稿。

（二）5月20日，形成《條例（草案）》第二稿

通過書面征求意見、召開座談會、個別走訪等形式，發(fā)出征求意見函25份。在此基礎上，聽取了省司法廳、省住建廳、市直相關部門、縣（區(qū)）綠化主管部門以及市律師協(xié)會、相關行業(yè)協(xié)會等意見，并召開了由自然資源局、城管執(zhí)法局、林濕局、縣（區(qū)）住建局等單位負責人以及園林綠化設計、施工、監(jiān)理從業(yè)人員參加的座談會2次。累計收到意見和建議72條，采納7條，其中全部采納2條，即增設的綠化工程驗收及綠化工程質(zhì)量責任終身追究條款；刪除2條，即與《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》重復較多的占用綠地及樹木砍伐的相關規(guī)定；部分采納3條，即建設項目附屬綠化用地的法定指標、建設項目附屬綠化工程綠化設計方案審查及接受住房和城鄉(xiāng)建設行政部門監(jiān)督檢查指導的相關規(guī)定；其他修改26處，涵蓋語言、結(jié)構(gòu)及標點符號等內(nèi)容。

（三）6月10日，形成《條例（草案）》第三稿

聘請城鎮(zhèn)綠化領域?qū)＜壹笆×⒎▽＜曳謩e對《條例（草案）》第二稿作了逐條梳理、認真研究，主要從結(jié)構(gòu)、體例等方面對《條例（草案）》提出了調(diào)整等修改意見14處。

（四）6月20日，形成《條例（草案）》第四稿

在法制審核及公開征求意見之上，組織專業(yè)領域、立法專家及文字專家對《條例（草案）》第三稿做最后修改，主要就文字、標點等內(nèi)容調(diào)整修改8處，形成了《條例（草案）》第四稿，已于7月1日經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務會議討論通過。

四、結(jié)構(gòu)及內(nèi)容

《條例（草案）》共五章，分為總則、規(guī)劃和建設、保護和管理、法律責任以及附則，共計二十二條。

第一章為總則，共六條，明確了立法目的、適用范圍、工作分工、基本原則、義務植樹和投訴舉報要求等內(nèi)容。

第二章為規(guī)劃和建設，共八條，強調(diào)了建設項目附屬綠化用地的法定占比，建設項目附屬綠化工程綠化設計方案審查，建設單位組織施工過程接受住房和城鄉(xiāng)建設行政部門監(jiān)督檢查指導，使用國有資金或國家融資的城鎮(zhèn)綠化工程在開工前應當辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，竣工驗收應當經(jīng)過自然資源部門及住房和城鄉(xiāng)建設行政部門予以核實，建設單位按照規(guī)定辦理備案、設置綠地平面圖、移交綠化檔案，城鎮(zhèn)綠化工程實行質(zhì)量終身責任制和閑置土地綠化的具體要求。

第三章為保護和管理，共三條，對綠地養(yǎng)護、綠化檔案建立以及綠化單位、從業(yè)人員的信用評價明確了具體要求。

第四章為法律責任，共四條，對附屬綠化用地面積未達到《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定標準的，對建設單位未在建設項目所在地顯著位置設置綠地平面圖并標明綠地面積的，對未將綠化工程建設檔案移交城建檔案管理機構(gòu)的，對土地使用權人未臨時綠化或者臨時綠化不符合要求的行為明確了相應的法律責任。

第五章為附則，共一條，明確了施行日期。

五、需要說明的情況

《條例（草案）》以問題為導向，力求解決我市城鎮(zhèn)綠化管理工作中的實際問題，與上位法不重復、不抵觸、實現(xiàn)短而精，真管用。

（一）強化了建設項目附屬綠化用地綠地率作為法定指標的執(zhí)行力，最大限度保障人民群眾的綠化權益

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定，建設項目附屬綠地率指標，是納入規(guī)劃指標之一予以嚴格審批的。同時《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》第十四條也明確指出了建設項目應當按照規(guī)劃安排附屬綠化用地。但由于歷史原因，我市的建設項目附屬綠化用地指標不達標現(xiàn)象時有發(fā)生，以城市新建居住區(qū)綠地率為例，盡管我市已經(jīng)成為國家園林城市，但城市新建居住區(qū)項目綠地率法定指標完成水平參差不齊，無論是新建居住區(qū)還是舊區(qū)改建，綠地率指標均一定程度存在低于省規(guī)定標準的現(xiàn)象，群眾反映強烈。為此，《條例（草案）》第七條明確規(guī)定：建設項目應當按照規(guī)劃安排附屬綠化用地。自然資源行政主管部門應當對建設項目附屬綠化用地進行審查，在核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證時，對建設項目附屬綠化用地面積占建設項目總用地面積比例的要求，不得低于《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定的標準。同時，為保證執(zhí)行力，在《條例（草案）》法律責任第十九條規(guī)定：對附屬綠化用地面積未達到《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定標準的，由自然資源行政主管部門責令限期改正；逾期未改正的，由城市管理行政執(zhí)法部門對建設單位按所缺綠地面積處以所在區(qū)域當年基準地價一倍以上兩倍以下罰款。這就在最大程度上，強化了建設項目附屬綠化用地綠地率的法定指標執(zhí)行力。

（二）把好建設項目的附屬綠化工程設計方案審查關口，提高城市綠化項目設計水平

2017年3月國務院修訂了《城市綠化條例》，規(guī)定了建設項目的附屬綠化工程設計方案，按照基本建設程序履行審批程序時，城市綠化行政主管部門必須參加審查。近年來，我市的附屬綠化工程設計方案從未報批，也未經(jīng)住建部門審查，工程品質(zhì)難以保障。為此，《條例（草案）》在第八條規(guī)定：建設項目附屬綠化工程，應與主體工程同時規(guī)劃、同時設計，其設計方案應當與主體工程設計方案同時報送。建設項目附屬綠化工程設計方案按照基本建設程序?qū)徟鷷r，市、縣（區(qū)）自然資源行政主管部門應當征求市、縣（區(qū)）住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門的審查意見，住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門應當在三個工作日內(nèi)予以反饋意見。這就在法律層面上約束和保障了方案審查關口。

（三）構(gòu)建確保建設項目附屬綠化工程設計方案強力執(zhí)行的制度體系

2017年3月份修訂的《城市綠化條例》刪除了“城鎮(zhèn)綠化工程應當經(jīng)城市綠化行政主管部門或者該工程的主管部門驗收合格后，方可交付使用”條款。2017年7月份修訂的《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》也刪除了“組織建設項目竣工驗收的單位，應當通知城鎮(zhèn)綠化行政主管部門參加驗收”條款。但規(guī)定了“工程建設項目的附屬綠化工程設計方案，未經(jīng)批準或者未按照批準的設計方案施工的，由住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門責令停止施工、限期改正或者采取其他補救措施”；同時還規(guī)定了“建設項目附屬綠化工程應該納入竣工驗收范圍，有關資料應當納入城鎮(zhèn)建設檔案進行管理”條款。為保證建設項目附屬綠化工程設計方案按照批準的設計方案施工，《條例（草案）》明確了三項規(guī)定：一是規(guī)定了住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門的監(jiān)督、檢查和指導職能?！稐l例（草案）》第九條明確指出：“建設單位應當按照經(jīng)審查的建設項目附屬綠化工程設計方案和施工規(guī)范組織施工，接受住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門的監(jiān)督、檢查和指導”。二是對綠地率及綠化方案的完成情況作出“雙核實”規(guī)定?！稐l例（草案）》第十一條提出：“城鎮(zhèn)綠化工程和建設項目附屬綠化工程竣工后，建設單位應當組織綠化工程的勘察、設計、施工、監(jiān)理等有關單位對綠化工程進行驗收，并將驗收結(jié)果載于建設工程竣工驗收報告。自然資源行政主管部門應當對綠化工程面積和位置是否符合規(guī)劃許可事項予以核實；住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門應當對綠化工程是否符合設計方案予以核實”。三是對綠化工程竣工驗收及相關資料備案、設置綠地平面圖以及移交綠化工程建設檔案作出具體規(guī)定?！稐l例（草案）》第十二條規(guī)定：“建設單位應當自綠化工程竣工驗收合格之日起十五日內(nèi)，將相關資料報送住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門備案；自報送住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門備案之日起十五日內(nèi)，在建設項目所在地顯著位置設置綠地平面圖，并標明綠地面積；將綠化工程建設檔案移交城建檔案管理機構(gòu)”。

（四）規(guī)定了使用國有資金或者國家融資資金的城鎮(zhèn)綠化工程必須實行質(zhì)量監(jiān)督

《建設工程質(zhì)量管理條例》第十條規(guī)定了建設單位在開工前，應當按照國家有關規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)?！蹲》砍青l(xiāng)建設部印發(fā)<園林綠化工程建設管理規(guī)定>的通知》（建城〔2017〕251號）第九條規(guī)定了城鎮(zhèn)園林綠化主管部門應當加強對本行政區(qū)內(nèi)園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理可由城鎮(zhèn)園林綠化主管部門委托園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)具體實施。

目前，我市的城鎮(zhèn)綠化工程，無論是園林綠化工程還是建設項目附屬綠化工程均未辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，工程質(zhì)量監(jiān)管出現(xiàn)真空，是我市城鎮(zhèn)綠化管理工作中的一大短板?？紤]到綠化質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的缺位以及住房和城鄉(xiāng)建設部門質(zhì)量監(jiān)督人員的匱乏，《條例（草案）》參照外市經(jīng)驗，從使用國有資金或者國家融資資金的城鎮(zhèn)綠化工程及建設項目的附屬綠化工程入手，《條例（草案）》第十條規(guī)定：“使用國有資金或者國家融資資金的城鎮(zhèn)綠化工程以及建設項目附屬綠化工程開工前，建設單位應當向住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門辦理綠化工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”。同時，在《條例（草案）》第十三條規(guī)定：“城鎮(zhèn)綠化工程實行工程質(zhì)量終身責任制。項目建設的建設單位項目負責人、勘察單位項目負責人、設計單位項目負責人、施工單位項目經(jīng)理、監(jiān)理單位總監(jiān)理工程師按照國家法律法規(guī)和有關規(guī)定，在工程設計使用年限內(nèi)對工程質(zhì)量承擔相應責任”。

（五）關于法律責任

為了加強城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃、建設、保護和管理的執(zhí)行力，根據(jù)《行政處罰法》的要求，《條例（草案）》中在法律責任一章共設三條處罰規(guī)定，體現(xiàn)了三個特點:一是上位法《城市綠化條例》及《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》有明確處罰規(guī)定的，本《條例（草案）》不做重復表述；二是對上位法予以細化，其中《條例（草案）》第十九條就是對《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》第三十九條的細化，對附屬綠化用地面積未達到《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定標準的，由自然資源行政主管部門責令限期改正；逾期未改正的，由城市管理行政執(zhí)法部門對建設單位按所缺綠地面積處以所在區(qū)域當年基準地價一倍以上兩倍以下罰款；三是結(jié)合實際予以創(chuàng)設，如第二十條至第二十一條屬于創(chuàng)設，主要參照外省外市的立法，對建設單位未在建設項目所在地顯著位置設置綠地平面圖并標明綠地面積的，未將綠化工程建設檔案移交城建檔案管理機構(gòu)的，對土地使用權人未臨時綠化或者臨時綠化不符合要求的，由城市管理行政執(zhí)法部門責令限期改正，逾期未改正的，由城市管理行政執(zhí)法部門予以處罰。

以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。