關(guān)于《盤錦市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理條例（草案）》的起草說明

2020年7月22日在市八屆人大常委會第二十三次會議上

市住建局局長  史 偉

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

按照市人大常委會2020年地方立法計劃要求，《盤錦市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）已經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務(wù)會議通過，我受市政府的委托，現(xiàn)對《條例（草案）》作如下說明，請審議。

一、立法目的及必要性

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程（以下簡稱工程）的質(zhì)量關(guān)系到廣大人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，是建筑活動及其監(jiān)督管理的核心內(nèi)容。為了規(guī)范參建單位各方質(zhì)量行為、保障工程質(zhì)量，國家和遼寧省先后制定了《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《遼寧省建設(shè)工程質(zhì)量條例》等一系列法規(guī)和文件，形成了系統(tǒng)的法律制度。

近年來，我市的工程質(zhì)量總體水平逐年穩(wěn)步提升，但隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，工程建設(shè)領(lǐng)域制約行業(yè)發(fā)展、阻礙工程質(zhì)量水平提升的問題也日漸凸顯，如：工程各方主體質(zhì)量責(zé)任和保修責(zé)任不明確、落實不到位，質(zhì)量責(zé)任糾紛投訴居高不下；工程竣工驗收難，效率低下，嚴(yán)重影響住戶的正常使用需求等。同時，由于《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及《遼寧省建設(shè)工程質(zhì)量條例》的相繼修改，我們應(yīng)該與時俱進(jìn)，結(jié)合存在的問題，有針對性地對相關(guān)法律制度進(jìn)行調(diào)整、細(xì)化和創(chuàng)新。因此，制定一部符合我市工程質(zhì)量管理要求的地方性法規(guī)就顯得尤其重要。

二、法律依據(jù)及參考依據(jù)

《條例（草案）》主要依據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收規(guī)定》《建筑工程施工許可管理辦法》《遼寧省建設(shè)工程質(zhì)量條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和遼寧省、盤錦市關(guān)于工程建設(shè)項目聯(lián)合驗收的相關(guān)規(guī)定，并參考北京、天津、上海、無錫等市工程質(zhì)量管理的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市工作實際制定。

三、起草過程

按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“項目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。同時還邀請了市人大法制（法工）委、市人大城建環(huán)資委、市司法局等負(fù)責(zé)同志，工程建設(shè)領(lǐng)域和法律界專家作為顧問，全程參與和指導(dǎo)起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開展?！稐l例（草案）》起草修訂過程中，共收到意見和建議58條，其中全部采納46條，部分采納4條，綜合各方意見和建議，分別于4月20日、5月20日、6月10日、6月20日形成四稿，先后對64處進(jìn)行了調(diào)整和修改，第四稿已于7月1日經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務(wù)會議討論通過。

四、結(jié)構(gòu)及內(nèi)容

《條例（草案）》共計六章三十六條，分為總則、工程有關(guān)單位和人員質(zhì)量責(zé)任、工程竣工驗收、工程質(zhì)量保修、法律責(zé)任、附則。

第一章總則，共五條，明確了立法目的、適用范圍、部門職責(zé)等。

第二章工程有關(guān)單位和人員質(zhì)量責(zé)任，共九條，分別對建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、質(zhì)量檢測單位、建筑材料生產(chǎn)供應(yīng)單位、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位以及建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位負(fù)責(zé)人的質(zhì)量責(zé)任作出具體規(guī)定。

第三章工程竣工驗收，共三條，分別對工程竣工驗收、工程質(zhì)量驗收以及工程聯(lián)合驗收作出具體規(guī)定。

第四章工程質(zhì)量保修，共六條，分別對工程質(zhì)量保證金、工程質(zhì)量潛在缺陷保險、工程質(zhì)量保修期限、建設(shè)和施工單位質(zhì)量保修義務(wù)以及所有權(quán)人的使用責(zé)任作出規(guī)定。

第五章法律責(zé)任，共十條，是對工程質(zhì)量責(zé)任單位違反本《條例（草案）》相關(guān)條款所應(yīng)追究法律責(zé)任的規(guī)定。

第六章附則，共三條，是對本《條例（草案）》用語含義、例外條款、施行日期的規(guī)定。

五、需要說明的情況

《條例（草案）》從工作實際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，強(qiáng)化、細(xì)化了現(xiàn)有工程質(zhì)量管理的法律法規(guī)，使之更具時效性和操作性，同時在上位法的框架內(nèi)探索可行的制度創(chuàng)新。《條例（草案）》主要從以下四個方面作出了重點規(guī)定：

（一）明確并強(qiáng)化工程建設(shè)各方主體及人員的質(zhì)量責(zé)任

一是強(qiáng)化了建設(shè)單位對工程質(zhì)量的首要責(zé)任。建設(shè)單位是工程項目建設(shè)的發(fā)起者和組織者，在工程質(zhì)量管理工作中處于主導(dǎo)地位。作為工程質(zhì)量的首要責(zé)任方，應(yīng)當(dāng)明確參與工程建設(shè)各單位和人員的質(zhì)量責(zé)任，并督促勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)等工程有關(guān)單位和人員各司其職、各負(fù)其責(zé)?！稐l例（草案）》第六條除了對建設(shè)單位依法對工程質(zhì)量承擔(dān)首要責(zé)任作出具體規(guī)定外，還對工程竣工驗收合格后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建筑物明顯部位設(shè)置永久性標(biāo)牌，建立五方工程質(zhì)量責(zé)任主體項目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任信息檔案等作出明確規(guī)定。二是細(xì)化了勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的主體責(zé)任。針對一些勘察單位片面追求利益最大化，不嚴(yán)格遵守法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定和強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，致使勘探、試驗結(jié)果弄虛作假、質(zhì)量失控的問題，《條例（草案）》第七條至第十條分別對對勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的責(zé)任和行為作了明確和規(guī)范。三是對建筑材料生產(chǎn)供應(yīng)單位、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位和工程質(zhì)量檢測單位的質(zhì)量責(zé)任作出具體規(guī)定。為加強(qiáng)對工程質(zhì)量的全程管理控制，在《條例（草案）》第十一條至第十三條中，分別明確了建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的生產(chǎn)及供應(yīng)單位、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位和工程質(zhì)量檢測單位的責(zé)任、行為要求進(jìn)行了明確和規(guī)范。四是《條例（草案）》明確了建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的項目負(fù)責(zé)人在工程建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。為充分發(fā)揮項目負(fù)責(zé)人對工程施工過程的全面管理作用，落實質(zhì)量職責(zé)，確保工程質(zhì)量安全?！稐l例（草案）》第十四條分別對工程參建五方責(zé)任主體項目負(fù)責(zé)人的質(zhì)量責(zé)任作了具體明確。

（二）加強(qiáng)對工程竣工驗收的管理控制

工程竣工驗收難，既是工程質(zhì)量管理的工作重點，也是工作難點。為此，《條例（草案）》一是在第十五條中明確了工程竣工驗收包括質(zhì)量驗收和聯(lián)合驗收兩個階段，質(zhì)量驗收是工程聯(lián)合驗收乃至交付使用前的必要程序，工程經(jīng)聯(lián)合驗收合格后，方可交付使用。為了能與聯(lián)合驗收互相呼應(yīng)又易于區(qū)別，《條例（草案）》提出質(zhì)量驗收的創(chuàng)新提法，并將質(zhì)量驗收和聯(lián)合驗收的含義在附則中予以了解釋。二是在第十六條中明確了工程質(zhì)量驗收的程序及工作內(nèi)容。三是在第十七條中明確了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程質(zhì)量驗收合格后，按照有關(guān)規(guī)定及時申請聯(lián)合驗收。供水、供電、燃?xì)?、熱力、排水、環(huán)衛(wèi)、通信等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的驗收，應(yīng)當(dāng)與工程聯(lián)合驗收同步完成，并按照有關(guān)規(guī)定及時到行政主管部門備案和移交有關(guān)檔案資料。

(三) 明確工程保修責(zé)任和期限

工程質(zhì)量保修制度是賦予使用人的一項救濟(jì)措施，也是對處于相對弱勢一方的所有權(quán)人的法律保護(hù)。為從根本上保護(hù)房屋所有權(quán)人、使用人的權(quán)益，《條例(草案)》一是以工程質(zhì)量保修糾紛較多的住宅工程為切入點，要求建設(shè)單位從應(yīng)付的工程款中預(yù)留工程質(zhì)量保證金和鼓勵建設(shè)單位投保工程質(zhì)量潛在缺陷責(zé)任保險。充分考慮分析當(dāng)前工程質(zhì)量保險在國內(nèi)外的實行推行情況并結(jié)合我市的具體情況，《條例（草案）》鼓勵建設(shè)單位在工程開工前，投保工程質(zhì)量潛在缺陷責(zé)任保險。投保工程質(zhì)量潛在缺陷責(zé)任保險的具體工作按照市政府出臺的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。二是規(guī)定了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程質(zhì)量保修范圍和保修期限內(nèi)對所有權(quán)人履行質(zhì)量保修義務(wù)。建設(shè)單位對所有權(quán)人的保修范圍及保修期限不得低于施工單位向建設(shè)單位出具質(zhì)量保修書約定保修范圍和保修期的存續(xù)期，也不得低于相關(guān)法律法規(guī)的要求。建設(shè)單位對所有權(quán)人的工程質(zhì)量保修期限自交付之日起計算。三是針對我市人民群眾反映強(qiáng)烈的工程質(zhì)量常見問題，在國家規(guī)定的工程質(zhì)量保修范圍基礎(chǔ)上，又將外墻保溫和地下室外圍防水工程、新建和養(yǎng)護(hù)、維修的城市道路（包括人行道及樹池）納入法定保修范圍。四是對于工程質(zhì)量保修期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，保修期限應(yīng)自所有權(quán)人和相關(guān)單位確認(rèn)對維修部位驗收合格之日起重新計算。五是對所有權(quán)人的安全使用責(zé)任進(jìn)行了明確，同時結(jié)合現(xiàn)實管理的需求，對所有權(quán)人安全使用工程的具體要求進(jìn)行了明確。

(四) 完善法律責(zé)任追究制度

《條例（草案）》中法律責(zé)任一章共十條，在不重復(fù)上位法的前提，設(shè)定了九條處罰規(guī)定，其中有八條屬于創(chuàng)設(shè),一條屬于細(xì)化。一是為體現(xiàn)對工程有關(guān)單位質(zhì)量責(zé)任追究，《條例（草案）》第二十五條至第三十條針對條例中細(xì)化的建設(shè)、勘察、施工、監(jiān)理、預(yù)拌混凝土以及檢測單位的質(zhì)量責(zé)任設(shè)定了六條處罰規(guī)定，其中有五條屬于創(chuàng)設(shè),一條屬于細(xì)化。對于國家上位法中施工單位施工中偷工減料，使用不合格建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，或者有不按照施工圖設(shè)計文件或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的違法行為，對其處以工程合同價款2%以上4%以下的罰款的條款規(guī)定，在實際執(zhí)法過程中存在可操作性和可執(zhí)行性較差的問題。本《條例（草案）》結(jié)合我省我市實際，參照《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》對工程合同價款進(jìn)行了定義，在實際執(zhí)法過程中按照違法行為直接涉及或者可能影響的分項工程、單位工程或者工程合同價款作為行政處罰的罰款基數(shù)，可提高行政處罰的針對性和可執(zhí)行性。二是為確保聯(lián)合驗收及保修制度的落實，《條例（草案）》第三十一條至第三十三條針對建設(shè)單位未經(jīng)聯(lián)合驗收擅自交付使用的，未履行保修義務(wù)的，以及建設(shè)單位和施工單位未按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計要求制定維修方案和實施或者未對維修質(zhì)量進(jìn)行檢查和驗收的，創(chuàng)設(shè)了三條處罰規(guī)定。

以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。