關(guān)于《盤錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例（草案）》的起草說明

2020年7月22日在市八屆人大常委會第二十三次會議上

市住建局局長  史 偉

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

按照市人大常委會2020年地方立法計劃要求，《盤錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）已經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務(wù)會議通過，我受市政府的委托，現(xiàn)對《條例（草案）》作如下說明，請審議。

一、立法目的及必要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)大和人口不斷增長，我市生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增，2009年以來，生活垃圾日處理量從600噸上升到1200噸，生活垃圾年均增長率達(dá)到7%，目前生活垃圾年處理量接近43萬噸，垃圾處理問題已經(jīng)成為城市發(fā)展面臨的重大環(huán)境問題之一。面對這一嚴(yán)峻形勢，市委、市政府始終對生活垃圾管理工作給予高度關(guān)注，我市作為遼寧省生活垃圾分類試點(diǎn)城市，2017年以來先行先試、積極探索，依托盤錦市城鄉(xiāng)一體化大環(huán)衛(wèi)體系，在全市城區(qū)范圍內(nèi)推行生活垃圾分類，已陸續(xù)在170個住宅小區(qū)、93個公共機(jī)構(gòu)、362個相關(guān)企業(yè)實(shí)施了生活垃圾分類，在垃圾分類收集、運(yùn)輸體系建設(shè)及無害化處理等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，生活垃圾分類管理體系已初步形成。

目前，國家尚無針對生活垃圾分類管理的專門立法，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等針對生活垃圾分類管理的規(guī)定操作性不強(qiáng)，需要進(jìn)行細(xì)化和系統(tǒng)規(guī)范。同時，我市生活垃圾分類管理還存在著工作機(jī)制不健全，沒有形成合力；分類投放、收集、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)管理制度不完善，缺乏強(qiáng)制約束力；垃圾源頭減量制度落實(shí)不到位，“前端基本不分類，后端處理大鍋燴”現(xiàn)象突出等問題。因此，為了統(tǒng)籌推進(jìn)我市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作，建立生活垃圾分類管理法律體系，解決當(dāng)前生活垃圾分類中存在的問題，提升生活垃圾減量化、資源化、無害化水平，制定《盤錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》十分必要。

二、法律依據(jù)及參考依據(jù)

《條例（草案）》主要依據(jù)《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》以及住建部《城市生活垃圾管理辦法》等法律、法規(guī)，參照了國務(wù)院、有關(guān)部委及省政府關(guān)于垃圾分類的指導(dǎo)文件，學(xué)習(xí)借鑒了北京、上海、寧波、青島、蘇州等城市的立法，結(jié)合我市實(shí)際而制定。

三、起草過程

按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“項(xiàng)目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。還邀請了市人大法制（法工）委、市人大城建環(huán)資委、市司法局等負(fù)責(zé)同志及住建領(lǐng)域?qū)＜?、立法專家作為顧問，全程參與、指導(dǎo)起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開展。

（一）2月25日，著手《條例（草案）》立法工作

按照市人大法制（法工）委《關(guān)于提前著手謀劃2020年立法工作的預(yù)通知》和2020年立法工作會議要求，市住建局制定并下發(fā)了《盤錦市住建局2020年立法工作實(shí)施方案》，成立了由局長牽頭的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織收集生活垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和外省市已經(jīng)出臺的垃圾分類管理?xiàng)l例，整理生活垃圾分類工作存在的問題，著手《條例（草案）》起草工作。

（二）4月20日，形成《條例（草案）》第一稿

按照3月10日立法工作調(diào)度會關(guān)于《條例（草案）》起草工作的具體要求，結(jié)合最近三年生活垃圾分類工作實(shí)踐、問題清單以及人大代表建議和政協(xié)委員提案情況，形成了《條例（草案）》第一稿。

（三）5月20日，形成《條例（草案）》第二稿

按照4月27日市人大法制（法工）委召開的立法工作進(jìn)展情況匯報會要求，組織召開座談會逐條研究，進(jìn)一步修改，并利用五一假期對《條例（草案）》進(jìn)行全面校核。5月7日，發(fā)布征求意見函向相關(guān)單位征求意見。5月19日，根據(jù)各部門反饋意見重新修改完善，形成了《條例（草案）》第二稿。

（四）6月10日，形成《條例（草案）》第三稿

多次召開《條例（草案）》征求意見座談會，根據(jù)市人大法制（法工）委、市政府相關(guān)部門、外聘法律專家建議以及社會公開征求意見，多次對《條例（草案）》進(jìn)行修改完善。5月31日，市住建局外聘專家廈門市生活垃圾分類管理辦公室主任趙海濤、青島市環(huán)境衛(wèi)生管理處處長趙華國來盤指導(dǎo)《條例（草案）》起草工作。按照專家提出的意見進(jìn)行修改完善后，又召開座談會征求相關(guān)部門意見，并將修改稿送專家再次進(jìn)行審核。6月10日，市人大法制（法工）委召開座談會對《條例（草案）》再次進(jìn)行逐條討論，最終修改完善形成《條例（草案）》第三稿。

（五）6月25日，形成《條例（草案）》第四稿

在市司法局法制審核以及面向社會公開征求意見的基礎(chǔ)上，邀請市人大、市司法局有關(guān)專家，組織專業(yè)領(lǐng)域、立法專家及文字專家對第三稿做最后修改，主要就文字、標(biāo)點(diǎn)等作出12處修改，形成《條例（草案）》第四稿，已于7月1日經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務(wù)會議討論通過。

四、征求意見采納情況

面向社會征求意見及召開座談會后，市財政局、市發(fā)改委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市自然資源局、市商務(wù)局和盤錦京環(huán)環(huán)?？萍加邢薰痉謩e反饋修改意見，共計11條。意見主要集中在部分部門工作職責(zé)確定不準(zhǔn)確方面。經(jīng)反復(fù)溝通，對有關(guān)部門的工作職責(zé)做了修改，其中全部采納意見9條，部分采納意見1條，未采納意見1條。對部分部門工作職責(zé)暫時未能具體明確的，設(shè)置了兜底條款，即其他部門按照各自職責(zé)做好生活垃圾分類管理相關(guān)工作。

市住建局聘請的業(yè)務(wù)專家提出的總體意見是“既要在宏觀層面注重把握政策方向，又要在微觀層面注重措施的可行性；堅持有用、管用、好用并留有彈性的原則”。具體意見如下：一是關(guān)于規(guī)劃和設(shè)施內(nèi)容較少，建議納入總則表述。二是源頭減量章節(jié)可操作的管制措施很少，建議納入促進(jìn)措施。三是結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，對政府鼓勵支持的擺攤經(jīng)營進(jìn)行了特別強(qiáng)調(diào)。四是對篇章結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，將條款不多的章節(jié)內(nèi)容重新進(jìn)行了布置；將部分名詞釋義提到了第一章；將所有處罰條款重新進(jìn)行了歸集，恢復(fù)到第六章法律責(zé)任當(dāng)中。對此，市住建局全部予以采納。

五、需要說明的主要問題

此次生活垃圾分類管理立法的基本思路是：以明確垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、建立垃圾分類系統(tǒng)為導(dǎo)向，注重可操作性，著力強(qiáng)化全程分類體系監(jiān)管，形成本市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理的基本制度規(guī)范。《條例（草案）》 共七章四十四條, 分為總則、分類投放、分類收集與運(yùn)輸、分類處置與資源化利用、促進(jìn)與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。需要說明的主要問題如下:

（一）明確適用范圍

當(dāng)前，我市生活垃圾分類試點(diǎn)的范圍已經(jīng)為市域城鄉(xiāng)全覆蓋，借助城鄉(xiāng)一體化大環(huán)衛(wèi)體系支撐，完全可滿足城鄉(xiāng)生活垃圾分類集中處置的需求，總體上城鄉(xiāng)同步實(shí)行分類管理的條件已基本成熟。因此，《條例（草案）》第二條將生活垃圾分類管理的適用范圍明確為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施。

（二）明確生活垃圾分類基本標(biāo)準(zhǔn)，建立生活垃圾分流分類體系

生活垃圾如何分類是分類管理的重要基礎(chǔ)。對生活垃圾進(jìn)行四分類是全國大多數(shù)城市的普遍做法，可回收物、有害垃圾、其他垃圾三類基本一致，存在爭議的是第四類為廚余垃圾還是易腐垃圾。我市自2017年開始，依照《遼寧省生活垃圾分類管理工作導(dǎo)則》，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。2019年12月，國家頒布了《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019），將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾四類。鑒于《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019）是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，如果分類為廚余垃圾，貝殼類、廢餐具等不利于后期處理，按照末端處理方式?jīng)Q定前端分類方法的思路，同時考慮到目前的分類標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)施3年、逐步定型，市民認(rèn)知度和配合度逐漸提高的實(shí)際，《條例（草案）》第三條確定將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。

同時，采用“大分流、細(xì)分類”模式，《條例（草案）》第三條最后一款明確了將生活垃圾中產(chǎn)生量不高、不適合普通垃圾桶裝載、需要單獨(dú)運(yùn)輸?shù)睦诸惓鰜?，建立餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾等分流分類處理體系。

（三）明確管理體系

為統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作，根據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，《條例（草案）》第五條、第二十四條、第二十五條對市、縣（區(qū)）人民政府、街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）職責(zé)作明確規(guī)定。市、縣（區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)對城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將生活垃圾分類管理工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決管理工作中的重大事項(xiàng)；將生活垃圾分類管理所需經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，保障生活垃圾分類管理工作的資金投入；負(fù)責(zé)垃圾分類的宣傳教育和引導(dǎo)，落實(shí)源頭減量措施，建立差異化生活垃圾處理收費(fèi)制度、考核制度及可回收物信息服務(wù)平臺。街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）負(fù)責(zé)對垃圾分類工作開展日常巡查，入戶宣傳指導(dǎo)，匯總垃圾分類相關(guān)信息。

《條例（草案）》第七條、第三十四條明確了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門是生活垃圾分類管理工作的行政主管部門，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。城市管理行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對城市生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)察，本條例規(guī)定的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，亦由城市管理行政執(zhí)法部門依法實(shí)施。

（四）關(guān)于生活垃圾分類全過程管理

關(guān)于分類投放管理，著力解決源頭監(jiān)管難、收集容器配備和設(shè)置主體責(zé)任不明確、投放行為不規(guī)范等問題,《條例（草案）》一是明確了分類投放的具體要求（第十一條）；二是明確了生活垃圾分類實(shí)行管理責(zé)任區(qū)及管理責(zé)任人制度，對管理責(zé)任人的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定（第八條、第十二條）；三是明確了需要大分流的四類垃圾（餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾）如何投放（第十四條）。

關(guān)于分類收集運(yùn)輸管理，著力解決混收混運(yùn)現(xiàn)象普遍等問題，《條例（草案）》一是明確了生活垃圾分類管理責(zé)任人分類歸集、分類交付生活垃圾的義務(wù)（第十五條）；二是明確了生活垃圾的收集運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)遵守分類運(yùn)輸?shù)染唧w規(guī)定（第十八條）；三是明確了未按規(guī)定收集、運(yùn)輸生活垃圾的，對分類管理責(zé)任人和收集運(yùn)輸單位的具體要求（第十九條）。

關(guān)于分類處置管理，著力解決生活垃圾規(guī)范化處理和資源化利用方面存在的問題?！稐l例（草案）》一是明確了生活垃圾分類處置的具體方法（第二十一條）；二是明確了規(guī)范生活垃圾處置單位的有關(guān)規(guī)定（第二十二條）；三是明確了生活垃圾處置單位接收生活垃圾不符合分類標(biāo)準(zhǔn)具體要求（第二十三條）。

（五）關(guān)于促進(jìn)與監(jiān)督措施

《條例（草案）》第二十四條明確了市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)采取的措施：一是加強(qiáng)垃圾分類的宣傳教育和引導(dǎo)。二是建立生活垃圾源頭減量工作機(jī)制。三是逐步建立差別化的生活垃圾處理收費(fèi)制度。四是建立全市統(tǒng)一的生活垃圾分類管理考核制度。五是建立可回收物信息服務(wù)平臺。

《條例（草案）》第二十五條明確了街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）應(yīng)當(dāng)采取的措施：一是開展日常巡查，引導(dǎo)督促做好垃圾分類工作。二是招募督導(dǎo)員對垃圾分類進(jìn)行宣傳、指導(dǎo)、檢查。三是建立生活垃圾分類管理臺賬并及時報送主管部門。

《條例（草案）》第二十六條明確了住建部門應(yīng)當(dāng)建立垃圾分類全過程監(jiān)管制度和垃圾分類管理信息平臺，向社會公布垃圾分類相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。

《條例（草案）》第二十八明確了單位和個人應(yīng)當(dāng)減少使用或者不使用一次性用品。公共機(jī)構(gòu)禁止使用一次性杯具。

《條例（草案）》第二十九條、第三十條、第三十一條明確了各部門、人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會推進(jìn)垃圾分類的相關(guān)措施。

（六）關(guān)于法律責(zé)任

《條例（草案）》共設(shè)法律責(zé)任十條，其中第三十五條至第四十二條對違反本條例的行為作出了具體處罰規(guī)定，均為創(chuàng)設(shè)條款。針對個人違法投放垃圾的行為，實(shí)施漸進(jìn)式懲戒，規(guī)定先由生活垃圾分類管理責(zé)任人對其進(jìn)行勸阻；對拒不聽從勸阻的，分類管理責(zé)任人向執(zhí)法部門報告，由執(zhí)法部門責(zé)令改正。對拒不改正的，處以20元以上200元以下罰款。在對個人的處罰上，重點(diǎn)把握了處罰與教育相結(jié)合的原則，明確對自愿參加生活垃圾分類等社會服務(wù)活動的個人從輕或者不予處罰（第三十六條）。

以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。