關(guān)于全市地方政府性債務(wù)情況的調(diào)研報告

2019年5月28日 在盤錦市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上

市人大財政經(jīng)濟委員會

　　根據(jù)市人大常委會工作要點安排,為了全面掌握全市地方政府性債務(wù)管理和使用情況,市人大財政經(jīng)濟委員會對全市地方政府性債務(wù)情況進行了調(diào)研，聽取了市財政局等相關(guān)部門情況的匯報，并進行了座談?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下:

　　一、基本情況

　　通過調(diào)研了解到，我市各級政府普遍存在政府債務(wù)，這些債務(wù)主要集中于市本級和遼東灣經(jīng)濟區(qū)，其規(guī)模占全市政府債務(wù)的70%以上。我市地方政府性債務(wù)主要用于彌補我市經(jīng)濟建設(shè)資金的不足，加快了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在支持經(jīng)濟發(fā)展、加強改善民生、推進社會事業(yè)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境等諸多方面發(fā)揮了積極作用?？偟目矗沂械胤秸畟鶆?wù)雖然規(guī)模較大（635.8億元），但始終控制在省核定的限額以內(nèi)（659.1億元），形成的資產(chǎn)均為優(yōu)良資產(chǎn)，債務(wù)風(fēng)險也總體可控。一是從政府債務(wù)投向來看，我市政府債務(wù)資金主要投向道路交通、棚改、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，具有“建設(shè)性”“生產(chǎn)性”特質(zhì)，提高了生產(chǎn)生活水平，提高了城市競爭力，增強了未來經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。有些債?wù)資金在促進經(jīng)濟園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、大項目落地方面發(fā)揮了積極作用，有效地增強了稅收潛力，提高了政府抵御風(fēng)險能力，在招商引資和培植財源方面發(fā)揮了重要作用。二是從償債資金來源看，按照國家現(xiàn)行政策，系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)本金可以通過借新還舊，利息列入年度預(yù)算解決，因此風(fēng)險可控。三是經(jīng)過幾年的債務(wù)置換，系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)基本置換成了政府債券，不但利息負(fù)擔(dān)低，而且可通過借新還舊延緩還本壓力。四是近年來全市各級政府及財政部門，在強化政府債務(wù)管理和風(fēng)險防控方面，采取了很多積極有效的措施，例如實施債務(wù)置換、限額管理等措施，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險調(diào)查統(tǒng)計機制、評估和預(yù)警機制、應(yīng)急救助機制等，已初步形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控體系。這些機制和措施，有效地提升了全市各級政府債務(wù)管理能力，規(guī)范了政府舉債行為。

　　二、存在問題

　?。ㄒ唬﹥攤芰ζ毡檩^弱。一是償債財力普遍不足。各級政府剔除剛性支出后，可用于償債的財力非常有限。二是資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差。雖然舉債投資形成了一些資產(chǎn)，但由于這些資產(chǎn)具有很強的公益性，變現(xiàn)能力較弱。此外，近幾年房地產(chǎn)市場走弱，土地出讓收入大幅下滑，難以滿足償還債務(wù)需要，原來通過土地收益實現(xiàn)棚改建設(shè)資金自平衡的設(shè)想很難實現(xiàn)。

（二）流動性風(fēng)險凸顯。由于償債能力不足，大多數(shù)地方只能采取借新還舊方式償還政府債務(wù)。但自2017年7月全國金融工作會議后，尤其是2018年3月財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）出臺后，金融企業(yè)決策更加慎重和規(guī)范，加之受我省企業(yè)債務(wù)違約事件影響，融資市場利率持續(xù)攀升，融資難度不斷加大。

（三）個別縣區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險突出。我市個別縣區(qū)、經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償債缺口，只能通過倒貸、展期、再融資等方式維持。這個問題如果不及時得到解決，可能導(dǎo)致其資金鏈斷裂，甚至影響全市政府信用。

（四）存量債務(wù)化解任務(wù)艱巨。由于2014年清理甄別時很多應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)未納入系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)管理，所以只能借新還舊。這種方式不但財務(wù)成本較高，而且導(dǎo)致隱性債務(wù)不斷增加。

　　三、下步意見建議

（一）增強風(fēng)險意識，進一步健全債務(wù)管理激勵和風(fēng)險防控機制。要把債務(wù)管理情況作為重要指標(biāo)，納入政府領(lǐng)導(dǎo)政績考核體系，鼓勵引導(dǎo)各級政府真正把債務(wù)風(fēng)險防控擺在重要位置，牢固樹立正確政績觀，合理引導(dǎo)穩(wěn)定社會預(yù)期，增強債務(wù)風(fēng)險意識，正確處理發(fā)展與風(fēng)險的關(guān)系，凡是超出本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力的，項目總投資無法落實或資金來源不明確的，以及債務(wù)風(fēng)險防控出現(xiàn)重大問題的，一律不得舉債。加強對政府債務(wù)的重點督查和審計，研究出臺終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法。

（二）提高防風(fēng)險與穩(wěn)增長的關(guān)系認(rèn)識，以高質(zhì)量發(fā)展增強抵御風(fēng)險能力。防風(fēng)險，最根本的是要增強償債能力，高質(zhì)量發(fā)展是增強償債能力的根本途徑。因此，在嚴(yán)控政府債務(wù)的同時，要在高質(zhì)量發(fā)展上下功夫，在項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上下功夫，著力培植財源，增強償債能力，從而進一步提升舉債融資能力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)。同時，項目建設(shè)要堅持量力而行、盡力而為，避免“寅吃卯糧”。要進一步提高財政資金尤其是債務(wù)資金配置和使用績效，建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績效管理機制。

（三）周密安排精準(zhǔn)施策，嚴(yán)格防范流動性風(fēng)險。全市各級政府要在摸清政府債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析和風(fēng)險研判，周密安排應(yīng)對預(yù)案，避免發(fā)生流動性風(fēng)險。各級政府要與銀行等金融機構(gòu)密切聯(lián)系，尤其是已經(jīng)出現(xiàn)償債缺口的縣區(qū)政府要加強與金融機構(gòu)和債權(quán)人的溝通協(xié)商，爭取支持，延長存量債務(wù)期限，降低債務(wù)成本，以時間換空間，堅決避免發(fā)生資金鏈斷裂風(fēng)險。市財政部門要加大對全市各級政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控力度，提早做好相關(guān)資金保障準(zhǔn)備，必要時及時啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急救助程序。

（四）切實采取有效措施，積極穩(wěn)妥化解債務(wù)存量。積極探索運用多種措施和手段化解存量債務(wù)，采取市場化手段處置資產(chǎn)尤其是不良資產(chǎn)，收益優(yōu)先用于償還地方政府性債務(wù)，化解債務(wù)存量。仍無法有效化解債務(wù)存量的，要及時采取調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、申請臨時救助等措施，切實防止政府債務(wù)風(fēng)險問題發(fā)生。全市各級政府要將政府債務(wù)利息支出足額納入預(yù)算管理，不得舉債付息，避免擴大存量債務(wù)規(guī)模。

（五）強化人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督。全市各級人大及其常委會要按照新《預(yù)算法》、中辦《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》要求，抓緊研究完善對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機制，健全審查監(jiān)督程序，硬化政府預(yù)算約束，堅決制止無序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)每半年向同級人大書面報告政府債務(wù)的管理情況和風(fēng)險評估報告。